【文章內(nèi)容簡介】 驗的累積。社會主義市場經(jīng)濟在我國的建立和發(fā)展，使得社會各界對權(quán)益的重視力度得到提高，公民的法律意識以及參政意識也隨之增強，這為行政公益訴訟制度在我國的建立提供了良好的環(huán)境?？罩袠情w再美，但是缺乏必要的基礎(chǔ)也只能存在于幻想之中，具備了公民民主法治意識，行政公益訴訟制度也就不再是無源之水了。法官在審理行政公益訴訟案件時需要對利益價值進行衡量，利用自由裁量權(quán)對公共利益與行政行為進行權(quán)衡，這靠的是法官的理性與良知，高素質(zhì)的法官更有利于行政公益訴訟制度的施行。高素質(zhì)的法官意味著其擁有著較高的職業(yè)素養(yǎng)，也就使得訴訟過程會產(chǎn)生較多的經(jīng)驗法則，司法經(jīng)驗得到積累為行政公益訴訟在我國的建立提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。 第二，外國成功的行政公益訴訟制度以及民事公益訴訟在我國的確立為我國行政公益訴訟提供了借鑒。至今，世界上許多國家都建立了完善的行政公益訴訟制度，無論是法律規(guī)定還是實踐經(jīng)驗都經(jīng)過了重重考驗得到了較快的發(fā)展與完備，這些都可以為我國參考與借鑒。但由于法律體系和具體國情的不同，我國在參考外國成功的經(jīng)驗的同時，要做到取其精華去其糟粕，具體問題具體分析，最后總結(jié)出適合我國國情的有特色的行政公益訴訟制度。自從2012年的《民事訴訟法修正案》新增了公益訴訟，我國在公益訴訟方面得到了極大超越，同時也為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了良好的前提。它突破了“直接利害關(guān)系”原則，為其他利害關(guān)系人獲得原告資格成為了可能。民事公益訴訟從確立到現(xiàn)在暴露的種種缺陷更益于完善行政公益訴訟制度。 第三，建立行政公益訴訟制度與我國的訴訟的目的相一致且公益訴訟并不為我國法律所排斥。我國的訴訟制度，無論是民事訴訟還是行政訴訟，其基本目的可以概括為，解決糾紛維護社會的正常秩序，保護國家，法人以及公民的合法權(quán)益，保障國家機關(guān)的正常工作。行政公益訴訟制度對國家行政機關(guān)違法的行政作為或不作為而侵犯公共利益進行訴訟，從而保障行政機關(guān)依法行政，保護公共利益，這符合我國行政訴訟的目的。所以在我國建立行政公益訴訟是切實可行的。我國現(xiàn)行法律雖未明確規(guī)定公益訴訟制度，但從具體的法律條文中可以看出對公益訴訟的擁護。例如《憲法》中規(guī)定了國家有義務(wù)保護自然資源、公共財產(chǎn)、社會經(jīng)濟秩序以及生態(tài)環(huán)境等公共利益，這就表示了國家對公益訴訟的鼓勵，為行政公益訴訟的建立提供了法律上的可行性。劉武俊：“明確行政公益訴訟制度的法律地位”，載《深圳特區(qū)報》201年1月7日，第A02版。行政公益訴訟在西方大多數(shù)國家的發(fā)展已經(jīng)相當成熟與完備了，只是各個國家對它的叫法不一致，例如美國的“私人檢察長”，英國的“以公法名義保護私法之訴”，法國的“越權(quán)之訴”等。無論稱呼是什么其基本內(nèi)涵是一致的，都是為了保護公益而對公權(quán)提起的訴訟。通過考察行政公益訴訟在外國的發(fā)展過程以及在此階段內(nèi)出現(xiàn)的各種問題，再比較我國與外國的不同國情和具體的客觀環(huán)境從而可以為我國建立行政公益訴訟制度提供經(jīng)驗，為我國的公益訴訟的進一步發(fā)展開辟道路。 美國早在20世紀40年代就正式確立了行政公益訴訟制度，在此之前，美國也通過法律規(guī)定了只有當事人與行政行為存在利害關(guān)系才具備原告資格，即“直接利害關(guān)系原則”，隨著一些案件的頻繁發(fā)生，私人檢察長制度應運而生，就使私人擁有了可以為了公共利益而提起訴訟的權(quán)利。其起訴條件由原來的權(quán)利損害變?yōu)榱死嬗绊憽Ｐ姓嬖V訟在美國發(fā)展的很成熟，尤其是環(huán)境行政公益訴訟。雖然行政公益訴訟與其他行政訴訟相比有許多不同之處，但是在美國，在這個典型的普通法系國家，將與其他普通的訴訟相同的訴訟程序適用于行政公益訴訟，用相同的法律來調(diào)整。美國還制定了相應的鼓勵政策來呼吁公民提起行政公益訴訟從而彌補檢察總長對民眾利益的關(guān)注上的不足。一是確立風險報酬制度。在這種制度之下，公益訴訟勝訴的話，律師可以獲得賠償數(shù)額一定比例的報酬。這種機制的優(yōu)點在于他可以幫助那些無能力承擔訴訟費的當事人，但其缺陷在于，律師們往往處于報酬的考慮而不愿接受那些訴訟標的小的但意義重大的公益訴訟案件。二是獎勵告發(fā)人訴訟。美國通過對告發(fā)人提供豐厚的獎勵來呼吁民眾參與行政公益訴訟，在此訴訟中，告發(fā)人的地位為“私人檢察長”，其意義為讓個人獲得了打擊腐敗的權(quán)力。第一種規(guī)定可以為我國的公益訴訟案件的訴訟費用的承擔分配提供成功的借鑒經(jīng)驗。我國也可以參照第二種規(guī)定來鼓勵民眾參與到行政公益訴訟中來。英國的行政公益訴訟又叫做“以公法名義保護私法之訴”，即檢察總長可以依職權(quán)也可以依申請而為公共利益對行政行為進行司法審查。依英國法律，代表了國王的檢察總長可以阻止一切違法行為，不限于侵害公共利益的行政行為。雖然法律規(guī)定很完整，但在實踐中，檢察總長往往只是依請求而動，請求人獲得了起訴資格之后，檢察總長就退出了訴訟，該案件就朝著其他普通訴訟案件的方向發(fā)展了，最開始受到損害的公共利益被人們忽視了。然而法律又禁止私人以個人的名義提起行政公益訴訟，一旦請求人的資格被檢察總長否定后就無法使公共利益受到保護，這是英國的行政公益訴訟的一大缺陷。行政公益訴訟在法國表現(xiàn)為“越權(quán)之訴”，它的目的在于對違法的行政行為予以糾正，保護公共利益，建立良好的行政秩序，是一種客觀訴訟，與那些單純?yōu)榱似鹪V人的權(quán)利的主觀訴訟相對。法國通過建立一些鼓勵措施從而激勵民眾提起越權(quán)之訴。法國的越權(quán)之訴的特點也不容忽視。首先，越權(quán)之訴的提起是針對行政機關(guān)的行政行為，法院對該行政行為進行合法性審查。[23]其次，越權(quán)之訴中保護的公共利益是非常寬泛的，民眾不需要律師的幫助可以自行提起此類訴訟。這就體現(xiàn)了法國民眾對政府行為的嚴格要求。最后，無論起訴人出于什么原因而放棄了起訴都可以再次提起訴訟。上述三個特點體現(xiàn)了法國對越權(quán)之訴的保護，體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約。充分表現(xiàn)出國家對公共利益的保護與救濟。在此之下，法國民眾對政府的要求隨之提高，越權(quán)之訴在法國已經(jīng)是一種很普遍的訴訟了。雖然在中國這種全民訴訟的形式很難實現(xiàn)，但我們相信，通過訴訟制度的發(fā)展，無論是私益還是公益都會得到救濟的，這是一個漫長的發(fā)展過程，需要社會各界的共同努力。 無論是法學研究者、檢察機關(guān)甚至公民個人都對行政公益訴訟的探索灌注了極大的精力與熱情，紛紛提出了各種行政公益訴訟建立的方案，而且公益訴訟案件尤其是行政公益訴訟案件近年來屢次出現(xiàn)獲得了社會各界的極大關(guān)注與討論。行政公益訴訟制度在中國有著充分的法理基礎(chǔ)而且在實踐中也確實需要此項制度的確立，在國際法律訴訟制度中這是一種必然的趨勢。在我國至今還沒有確立行政公益訴訟制度的原因是有關(guān)該制度的種種問題還存在爭議，有待進一步探討。在我國還未真正構(gòu)建行政公益訴訟制度，對于行政公益訴訟的原告資格問題存在許多種說法，爭議很大，究竟該由誰啟動行政公益訴訟程序比較合適呢？國家的行政訴訟的目的是什么，國家對公民的合法權(quán)益的保護程度有多大決定著行政公益訴訟的原告資格的設(shè)定。要想體現(xiàn)出法律對公民利益的保護作用，對行政公益訴訟原告資格的確定很重要，它關(guān)乎著我國和諧社會的建立。行政公益訴訟原告資格有三種：一是由公民個人提起行政公益訴訟，二是由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，三是由社會組織提起行政公益訴訟。（1）公民個人 對于公民個人是否享有提起行政公益訴訟的原告資格，在學術(shù)界爭議甚是激烈。支持的學者們認為，無論是從民主還是法治的角度來看都應該賦予公民個人提起行政公益訴訟的原告資格。因為公益訴訟是為了維護公共利益而存在的，公共利益與公民的個人私益緊密聯(lián)系不可分割，正是一個個公民的利益交織在一起才構(gòu)成了公共利益，所以，當公共利益受到侵害時，且不說公民的個人利益有沒有被侵害，為了公共利益這個整體，作為其中一員的公民個人提起行政公益訴訟維護共同的利益也是理所應當?shù)摹８鶕?jù)《憲法》的規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。公民提起行政公益訴訟是實現(xiàn)民主權(quán)利的途徑。而且廣泛的民眾參與到國家與社會事務(wù)的管理中有利于提高國家機關(guān)的行政水平，對行政機關(guān)進行有效的監(jiān)督。反對此主張的學者們認為，我國人口眾多，若公民享有提起行政公益訴訟的原告資格則勢必會造成濫訴，而且公民個人的力量太單薄無以應對行政機關(guān)，會引起許多其他問題。由于我國公民長期養(yǎng)成的厭訴的習慣，加之行政機關(guān)的強大，許多公民的合法權(quán)益受到行政機關(guān)的違法行政行為的侵害時卻不愿或不敢提起訴訟，更不用說是涉及公共利益的行政公益訴訟了。一些學者為了解決這個矛盾提出了專門的制度設(shè)想，即檢察機關(guān)對公民個人提起的行政公益訴訟的申請進行審查并決定可不可以起訴，如果檢察機關(guān)決定不予起訴的話公民可以自行起訴，這樣可以起到法律制度對公民個人權(quán)利的保障作用。綜上所述，我們認為，就目前公益訴訟在我國的發(fā)展程度來看，公民個人享有提起行政公益訴訟的原告資格的條件還不成熟，需要理論與制度的進一步發(fā)展。法律制度的建立不能僅僅考慮公共利益的保護，若發(fā)展成為全民訴訟對司法資源也是一種浪費，同時一些不適當?shù)脑V訟也會對行政機關(guān)的工作效率造成影響。所以，在公共利益訴訟的發(fā)展初期可以對公民個人的原告資格予以適當限制，隨著各種理論與實踐的日益成熟可以對其逐步放寬。（2）檢察機關(guān)根據(jù)憲法的規(guī)定，檢察機關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)，是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。所以行政機關(guān)的行政行為也應該接受檢察機關(guān)的監(jiān)督而不能打破檢察機關(guān)的憲法職能的全面性。但就目前來看，檢察機關(guān)只能對行政審判進行一種事后監(jiān)督，這樣就無法實現(xiàn)檢察機關(guān)對受損的公共利益進行保護。所以賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟的原告資格是必要的，具有重大的現(xiàn)實意義。因為檢察機關(guān)本身的優(yōu)越地位更有利于對公共利益進行維護。檢察機關(guān)作為一個國家機關(guān)擁有充足的財政支持和豐富的訴訟經(jīng)驗，相比公民要更勝一籌，所以可以更好地與行政機關(guān)相對抗。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟可以有效的達到使侵害公共利益的違法行政行為得到法律制裁，促使行政機關(guān)依法行政，法律監(jiān)督的職能從而得到有效的發(fā)揮。雖然學者們對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利是沒什么太大爭議的，但對于其怎樣啟動該程序還眾說紛紜。有些學者認為檢察機關(guān)只能被動地提起行政公益訴訟，即檢察機關(guān)依公民和社會組織的請求而對其進行審查，決定是否可以提起訴訟。我們不同意這種觀點，我們認為檢察機關(guān)既可以依申請也可以依職權(quán)而提起行政公益訴訟。[24]（3）社會組織社會組織是指人們?yōu)榱颂囟ǖ哪繕硕幸庾R地組成的社會團體，對于社會組織的行政公益訴訟原告資格大多數(shù)學者是表示支持的。社會組織有著充足的人力資源，而且其經(jīng)濟實力促使其足以承擔行政公益訴訟的成本。在我國社會組織數(shù)量眾多，可以對行政機關(guān)實現(xiàn)有效的全面監(jiān)督，而且社會組織都有著嚴格的規(guī)范要求，當其提起行政公益訴訟時較公民個人來說在面對與應對社會各界和政府的壓力時更能理智和系統(tǒng)地處理，從而更有效地發(fā)揮社會組織對公共利益的保護作用?，F(xiàn)有有關(guān)行政公益訴訟受案范圍的研究成果或者基于夸大行政公益訴訟制度構(gòu)建的必要性的目的，或者凸顯行政公益訴訟制度的價值考量，在研究行政公益訴訟受案范圍之時，追求受案范圍大而全，甚至主張設(shè)立概括性的條款，此舉不可取，一是因為行政公益訴訟尚處于探索階段，將不成熟的制度應用于多種公共利益的救濟，制度試驗的風險難以控制；二是因為客觀訴訟作為主觀訴訟的補充，而不能通過客觀訴訟適用的擴大排除主觀訴訟的支配地位，易導致訴訟制度功能定位的偏移。確定行政公益訴訟的受案范圍應嚴格制定標準，嚴格篩選應當優(yōu)先納入行政公益訴訟受案范圍的案件類型。首先，案件中受侵犯的利益為公共利益。公共利益是典型的不確定法律概念，至今未有世界范圍內(nèi)得到公允的公共利益概念，未來出現(xiàn)的可能性也不大，但并不影響對某種利益是否為公共利益的判斷。有學者對公共利益進行歷史解釋、本體解釋、主體解釋和程序解釋，確立行政公益訴訟受案范圍時大可不必如此復雜，相對于私人利益或部分領(lǐng)域內(nèi)可確定的多數(shù)人的利益由傳統(tǒng)行政訴訟予以救濟，在確定行政公益訴訟受案范圍時，應著力從公共利益的受益對象進行分析。德國學者Leuthold提出以地域基礎(chǔ)作為界定人群的標準，即公共利益是一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益，這個地域或空間以地區(qū)來劃分，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公益。這里的相關(guān)空間也被學者稱為相應的社會共同體，例如國家、地區(qū)、社會組織，甚至地球村。Neumann將公益分為主觀公益和客觀公益，主觀公益是基于文化關(guān)系之下，而不是基于地域關(guān)系或是其他屬于階級利益的階段關(guān)系“一個不確定之多數(shù)所涉及的利益”，即以利益效果所及之范圍，以受益人多寡的方法決定，只要大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人存在，就屬于公益。以不確定的多數(shù)人作為公共的概念是目前廣為認可的標準。據(jù)此審視目前學者有關(guān)行政公益訴訟受案范圍的研究成果，國有資產(chǎn)、自然資源、土地在我國為國有或集體所有，前者是全民所有，后者是一定范圍內(nèi)的民眾所有，侵犯國有資產(chǎn)、自然資源、土地即是侵犯不確定多數(shù)人的利益，屬于公共利益范疇。環(huán)境污染損害的是不確定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)、行政壟斷侵犯的是不確定多數(shù)人公平參與市場競爭的權(quán)利、被侵犯社會福利的公民，在人數(shù)上是不確定的，因此，這四類所侵犯的也是公共利益。社會弱勢群體的權(quán)利容易遭致侵犯，且被侵犯后往往無法通過法律途徑提起訴訟，但侵犯的對象是特定的，需要的是法律援助，而非行政公益訴訟。行政規(guī)劃影響的可能是某一地域內(nèi)的部分居民的利益，也可能是不特定多人的利益，前者屬于傳統(tǒng)訴訟解決的范疇，實踐中此類案件已經(jīng)較多，后者則屬于對公共利益的侵犯。因此，學者對行政公益訴訟受案范圍的研究，基本依托于對公共利益的準確判斷，符合公共利益的標準。行政公益訴訟案件通常由于涉及的方面很廣，需要復雜的專業(yè)知識與技能，所以訴訟費用很昂貴，這使公民個人和某些社會組織都無法承擔，從而大大打擊了公民和社會組織參與到維護公共利益中的積極性。若由于費用的問題而使受損的公共利益限于無人救濟的境地，那法律制度如何發(fā)揮保護公民權(quán)益的功能呢。在我國的訴訟制度中，訴訟費用原則上由敗訴方承擔。試想一下，公民或是社會組織為了維護公共利益提起了行政公益訴訟，如果勝訴了，原告、不特定多數(shù)人甚至整個社會都會受益，但一旦敗訴，其厲害結(jié)果卻由原告承擔，這無疑違反了公平原則。因此，我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗。公民和社會組織在提起行政公益訴訟時免予事先交納訴訟費用。其敗訴之后的訴訟費用也可以通過其他途徑來承擔。一是設(shè)立訴訟費用保險制度。保險公司可以按照事先規(guī)定的訴訟案件和訴訟費用承擔的條件幫助公民