【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 驗(yàn)的累積。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的建立和發(fā)展，使得社會(huì)各界對(duì)權(quán)益的重視力度得到提高，公民的法律意識(shí)以及參政意識(shí)也隨之增強(qiáng)，這為行政公益訴訟制度在我國(guó)的建立提供了良好的環(huán)境。空中樓閣再美，但是缺乏必要的基礎(chǔ)也只能存在于幻想之中，具備了公民民主法治意識(shí)，行政公益訴訟制度也就不再是無源之水了。法官在審理行政公益訴訟案件時(shí)需要對(duì)利益價(jià)值進(jìn)行衡量，利用自由裁量權(quán)對(duì)公共利益與行政行為進(jìn)行權(quán)衡，這靠的是法官的理性與良知，高素質(zhì)的法官更有利于行政公益訴訟制度的施行。高素質(zhì)的法官意味著其擁有著較高的職業(yè)素養(yǎng)，也就使得訴訟過程會(huì)產(chǎn)生較多的經(jīng)驗(yàn)法則，司法經(jīng)驗(yàn)得到積累為行政公益訴訟在我國(guó)的建立提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 第二，外國(guó)成功的行政公益訴訟制度以及民事公益訴訟在我國(guó)的確立為我國(guó)行政公益訴訟提供了借鑒。至今，世界上許多國(guó)家都建立了完善的行政公益訴訟制度，無論是法律規(guī)定還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都經(jīng)過了重重考驗(yàn)得到了較快的發(fā)展與完備，這些都可以為我國(guó)參考與借鑒。但由于法律體系和具體國(guó)情的不同，我國(guó)在參考外國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要做到取其精華去其糟粕，具體問題具體分析，最后總結(jié)出適合我國(guó)國(guó)情的有特色的行政公益訴訟制度。自從2012年的《民事訴訟法修正案》新增了公益訴訟，我國(guó)在公益訴訟方面得到了極大超越，同時(shí)也為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了良好的前提。它突破了“直接利害關(guān)系”原則，為其他利害關(guān)系人獲得原告資格成為了可能。民事公益訴訟從確立到現(xiàn)在暴露的種種缺陷更益于完善行政公益訴訟制度。 第三，建立行政公益訴訟制度與我國(guó)的訴訟的目的相一致且公益訴訟并不為我國(guó)法律所排斥。我國(guó)的訴訟制度，無論是民事訴訟還是行政訴訟，其基本目的可以概括為，解決糾紛維護(hù)社會(huì)的正常秩序，保護(hù)國(guó)家，法人以及公民的合法權(quán)益，保障國(guó)家機(jī)關(guān)的正常工作。行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)違法的行政作為或不作為而侵犯公共利益進(jìn)行訴訟，從而保障行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公共利益，這符合我國(guó)行政訴訟的目的。所以在我國(guó)建立行政公益訴訟是切實(shí)可行的。我國(guó)現(xiàn)行法律雖未明確規(guī)定公益訴訟制度，但從具體的法律條文中可以看出對(duì)公益訴訟的擁護(hù)。例如《憲法》中規(guī)定了國(guó)家有義務(wù)保護(hù)自然資源、公共財(cái)產(chǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序以及生態(tài)環(huán)境等公共利益，這就表示了國(guó)家對(duì)公益訴訟的鼓勵(lì)，為行政公益訴訟的建立提供了法律上的可行性。劉武?。骸懊鞔_行政公益訴訟制度的法律地位”，載《深圳特區(qū)報(bào)》201年1月7日，第A02版。行政公益訴訟在西方大多數(shù)國(guó)家的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟與完備了，只是各個(gè)國(guó)家對(duì)它的叫法不一致，例如美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”，英國(guó)的“以公法名義保護(hù)私法之訴”，法國(guó)的“越權(quán)之訴”等。無論稱呼是什么其基本內(nèi)涵是一致的，都是為了保護(hù)公益而對(duì)公權(quán)提起的訴訟。通過考察行政公益訴訟在外國(guó)的發(fā)展過程以及在此階段內(nèi)出現(xiàn)的各種問題，再比較我國(guó)與外國(guó)的不同國(guó)情和具體的客觀環(huán)境從而可以為我國(guó)建立行政公益訴訟制度提供經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)的公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展開辟道路。 美國(guó)早在20世紀(jì)40年代就正式確立了行政公益訴訟制度，在此之前，美國(guó)也通過法律規(guī)定了只有當(dāng)事人與行政行為存在利害關(guān)系才具備原告資格，即“直接利害關(guān)系原則”，隨著一些案件的頻繁發(fā)生，私人檢察長(zhǎng)制度應(yīng)運(yùn)而生，就使私人擁有了可以為了公共利益而提起訴訟的權(quán)利。其起訴條件由原來的權(quán)利損害變?yōu)榱死嬗绊?。行政公益訴訟在美國(guó)發(fā)展的很成熟，尤其是環(huán)境行政公益訴訟。雖然行政公益訴訟與其他行政訴訟相比有許多不同之處，但是在美國(guó)，在這個(gè)典型的普通法系國(guó)家，將與其他普通的訴訟相同的訴訟程序適用于行政公益訴訟，用相同的法律來調(diào)整。美國(guó)還制定了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策來呼吁公民提起行政公益訴訟從而彌補(bǔ)檢察總長(zhǎng)對(duì)民眾利益的關(guān)注上的不足。一是確立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬制度。在這種制度之下，公益訴訟勝訴的話，律師可以獲得賠償數(shù)額一定比例的報(bào)酬。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于他可以幫助那些無能力承擔(dān)訴訟費(fèi)的當(dāng)事人，但其缺陷在于，律師們往往處于報(bào)酬的考慮而不愿接受那些訴訟標(biāo)的小的但意義重大的公益訴訟案件。二是獎(jiǎng)勵(lì)告發(fā)人訴訟。美國(guó)通過對(duì)告發(fā)人提供豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)來呼吁民眾參與行政公益訴訟，在此訴訟中，告發(fā)人的地位為“私人檢察長(zhǎng)”，其意義為讓個(gè)人獲得了打擊腐敗的權(quán)力。第一種規(guī)定可以為我國(guó)的公益訴訟案件的訴訟費(fèi)用的承擔(dān)分配提供成功的借鑒經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)也可以參照第二種規(guī)定來鼓勵(lì)民眾參與到行政公益訴訟中來。英國(guó)的行政公益訴訟又叫做“以公法名義保護(hù)私法之訴”，即檢察總長(zhǎng)可以依職權(quán)也可以依申請(qǐng)而為公共利益對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。依英國(guó)法律，代表了國(guó)王的檢察總長(zhǎng)可以阻止一切違法行為，不限于侵害公共利益的行政行為。雖然法律規(guī)定很完整，但在實(shí)踐中，檢察總長(zhǎng)往往只是依請(qǐng)求而動(dòng)，請(qǐng)求人獲得了起訴資格之后，檢察總長(zhǎng)就退出了訴訟，該案件就朝著其他普通訴訟案件的方向發(fā)展了，最開始受到損害的公共利益被人們忽視了。然而法律又禁止私人以個(gè)人的名義提起行政公益訴訟，一旦請(qǐng)求人的資格被檢察總長(zhǎng)否定后就無法使公共利益受到保護(hù)，這是英國(guó)的行政公益訴訟的一大缺陷。行政公益訴訟在法國(guó)表現(xiàn)為“越權(quán)之訴”，它的目的在于對(duì)違法的行政行為予以糾正，保護(hù)公共利益，建立良好的行政秩序，是一種客觀訴訟，與那些單純?yōu)榱似鹪V人的權(quán)利的主觀訴訟相對(duì)。法國(guó)通過建立一些鼓勵(lì)措施從而激勵(lì)民眾提起越權(quán)之訴。法國(guó)的越權(quán)之訴的特點(diǎn)也不容忽視。首先，越權(quán)之訴的提起是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為，法院對(duì)該行政行為進(jìn)行合法性審查。[23]其次，越權(quán)之訴中保護(hù)的公共利益是非常寬泛的，民眾不需要律師的幫助可以自行提起此類訴訟。這就體現(xiàn)了法國(guó)民眾對(duì)政府行為的嚴(yán)格要求。最后，無論起訴人出于什么原因而放棄了起訴都可以再次提起訴訟。上述三個(gè)特點(diǎn)體現(xiàn)了法國(guó)對(duì)越權(quán)之訴的保護(hù)，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。充分表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)公共利益的保護(hù)與救濟(jì)。在此之下，法國(guó)民眾對(duì)政府的要求隨之提高，越權(quán)之訴在法國(guó)已經(jīng)是一種很普遍的訴訟了。雖然在中國(guó)這種全民訴訟的形式很難實(shí)現(xiàn)，但我們相信，通過訴訟制度的發(fā)展，無論是私益還是公益都會(huì)得到救濟(jì)的，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，需要社會(huì)各界的共同努力。 無論是法學(xué)研究者、檢察機(jī)關(guān)甚至公民個(gè)人都對(duì)行政公益訴訟的探索灌注了極大的精力與熱情，紛紛提出了各種行政公益訴訟建立的方案，而且公益訴訟案件尤其是行政公益訴訟案件近年來屢次出現(xiàn)獲得了社會(huì)各界的極大關(guān)注與討論。行政公益訴訟制度在中國(guó)有著充分的法理基礎(chǔ)而且在實(shí)踐中也確實(shí)需要此項(xiàng)制度的確立，在國(guó)際法律訴訟制度中這是一種必然的趨勢(shì)。在我國(guó)至今還沒有確立行政公益訴訟制度的原因是有關(guān)該制度的種種問題還存在爭(zhēng)議，有待進(jìn)一步探討。在我國(guó)還未真正構(gòu)建行政公益訴訟制度，對(duì)于行政公益訴訟的原告資格問題存在許多種說法，爭(zhēng)議很大，究竟該由誰啟動(dòng)行政公益訴訟程序比較合適呢？國(guó)家的行政訴訟的目的是什么，國(guó)家對(duì)公民的合法權(quán)益的保護(hù)程度有多大決定著行政公益訴訟的原告資格的設(shè)定。要想體現(xiàn)出法律對(duì)公民利益的保護(hù)作用，對(duì)行政公益訴訟原告資格的確定很重要，它關(guān)乎著我國(guó)和諧社會(huì)的建立。行政公益訴訟原告資格有三種：一是由公民個(gè)人提起行政公益訴訟，二是由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，三是由社會(huì)組織提起行政公益訴訟。（1）公民個(gè)人 對(duì)于公民個(gè)人是否享有提起行政公益訴訟的原告資格，在學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議甚是激烈。支持的學(xué)者們認(rèn)為，無論是從民主還是法治的角度來看都應(yīng)該賦予公民個(gè)人提起行政公益訴訟的原告資格。因?yàn)楣嬖V訟是為了維護(hù)公共利益而存在的，公共利益與公民的個(gè)人私益緊密聯(lián)系不可分割，正是一個(gè)個(gè)公民的利益交織在一起才構(gòu)成了公共利益，所以，當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，且不說公民的個(gè)人利益有沒有被侵害，為了公共利益這個(gè)整體，作為其中一員的公民個(gè)人提起行政公益訴訟維護(hù)共同的利益也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹８鶕?jù)《憲法》的規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。公民提起行政公益訴訟是實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的途徑。而且廣泛的民眾參與到國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的管理中有利于提高國(guó)家機(jī)關(guān)的行政水平，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督。反對(duì)此主張的學(xué)者們認(rèn)為，我國(guó)人口眾多，若公民享有提起行政公益訴訟的原告資格則勢(shì)必會(huì)造成濫訴，而且公民個(gè)人的力量太單薄無以應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)，會(huì)引起許多其他問題。由于我國(guó)公民長(zhǎng)期養(yǎng)成的厭訴的習(xí)慣，加之行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)大，許多公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的違法行政行為的侵害時(shí)卻不愿或不敢提起訴訟，更不用說是涉及公共利益的行政公益訴訟了。一些學(xué)者為了解決這個(gè)矛盾提出了專門的制度設(shè)想，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人提起的行政公益訴訟的申請(qǐng)進(jìn)行審查并決定可不可以起訴，如果檢察機(jī)關(guān)決定不予起訴的話公民可以自行起訴，這樣可以起到法律制度對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保障作用。綜上所述，我們認(rèn)為，就目前公益訴訟在我國(guó)的發(fā)展程度來看，公民個(gè)人享有提起行政公益訴訟的原告資格的條件還不成熟，需要理論與制度的進(jìn)一步發(fā)展。法律制度的建立不能僅僅考慮公共利益的保護(hù)，若發(fā)展成為全民訴訟對(duì)司法資源也是一種浪費(fèi)，同時(shí)一些不適當(dāng)?shù)脑V訟也會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作效率造成影響。所以，在公共利益訴訟的發(fā)展初期可以對(duì)公民個(gè)人的原告資格予以適當(dāng)限制，隨著各種理論與實(shí)踐的日益成熟可以對(duì)其逐步放寬。（2）檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)，是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。所以行政機(jī)關(guān)的行政行為也應(yīng)該接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督而不能打破檢察機(jī)關(guān)的憲法職能的全面性。但就目前來看，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)行政審判進(jìn)行一種事后監(jiān)督，這樣就無法實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)受損的公共利益進(jìn)行保護(hù)。所以賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的原告資格是必要的，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)本身的優(yōu)越地位更有利于對(duì)公共利益進(jìn)行維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)擁有充足的財(cái)政支持和豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，相比公民要更勝一籌，所以可以更好地與行政機(jī)關(guān)相對(duì)抗。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟可以有效的達(dá)到使侵害公共利益的違法行政行為得到法律制裁，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，法律監(jiān)督的職能從而得到有效的發(fā)揮。雖然學(xué)者們對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利是沒什么太大爭(zhēng)議的，但對(duì)于其怎樣啟動(dòng)該程序還眾說紛紜。有些學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)只能被動(dòng)地提起行政公益訴訟，即檢察機(jī)關(guān)依公民和社會(huì)組織的請(qǐng)求而對(duì)其進(jìn)行審查，決定是否可以提起訴訟。我們不同意這種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既可以依申請(qǐng)也可以依職權(quán)而提起行政公益訴訟。[24]（3）社會(huì)組織社會(huì)組織是指人們?yōu)榱颂囟ǖ哪繕?biāo)而有意識(shí)地組成的社會(huì)團(tuán)體，對(duì)于社會(huì)組織的行政公益訴訟原告資格大多數(shù)學(xué)者是表示支持的。社會(huì)組織有著充足的人力資源，而且其經(jīng)濟(jì)實(shí)力促使其足以承擔(dān)行政公益訴訟的成本。在我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量眾多，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)有效的全面監(jiān)督，而且社會(huì)組織都有著嚴(yán)格的規(guī)范要求，當(dāng)其提起行政公益訴訟時(shí)較公民個(gè)人來說在面對(duì)與應(yīng)對(duì)社會(huì)各界和政府的壓力時(shí)更能理智和系統(tǒng)地處理，從而更有效地發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)公共利益的保護(hù)作用?，F(xiàn)有有關(guān)行政公益訴訟受案范圍的研究成果或者基于夸大行政公益訴訟制度構(gòu)建的必要性的目的，或者凸顯行政公益訴訟制度的價(jià)值考量，在研究行政公益訴訟受案范圍之時(shí)，追求受案范圍大而全，甚至主張?jiān)O(shè)立概括性的條款，此舉不可取，一是因?yàn)樾姓嬖V訟尚處于探索階段，將不成熟的制度應(yīng)用于多種公共利益的救濟(jì)，制度試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)難以控制；二是因?yàn)榭陀^訴訟作為主觀訴訟的補(bǔ)充，而不能通過客觀訴訟適用的擴(kuò)大排除主觀訴訟的支配地位，易導(dǎo)致訴訟制度功能定位的偏移。確定行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)嚴(yán)格制定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格篩選應(yīng)當(dāng)優(yōu)先納入行政公益訴訟受案范圍的案件類型。首先，案件中受侵犯的利益為公共利益。公共利益是典型的不確定法律概念，至今未有世界范圍內(nèi)得到公允的公共利益概念，未來出現(xiàn)的可能性也不大，但并不影響對(duì)某種利益是否為公共利益的判斷。有學(xué)者對(duì)公共利益進(jìn)行歷史解釋、本體解釋、主體解釋和程序解釋，確立行政公益訴訟受案范圍時(shí)大可不必如此復(fù)雜，相對(duì)于私人利益或部分領(lǐng)域內(nèi)可確定的多數(shù)人的利益由傳統(tǒng)行政訴訟予以救濟(jì)，在確定行政公益訴訟受案范圍時(shí)，應(yīng)著力從公共利益的受益對(duì)象進(jìn)行分析。德國(guó)學(xué)者Leuthold提出以地域基礎(chǔ)作為界定人群的標(biāo)準(zhǔn)，即公共利益是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益，這個(gè)地域或空間以地區(qū)來劃分，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公益。這里的相關(guān)空間也被學(xué)者稱為相應(yīng)的社會(huì)共同體，例如國(guó)家、地區(qū)、社會(huì)組織，甚至地球村。Neumann將公益分為主觀公益和客觀公益，主觀公益是基于文化關(guān)系之下，而不是基于地域關(guān)系或是其他屬于階級(jí)利益的階段關(guān)系“一個(gè)不確定之多數(shù)所涉及的利益”，即以利益效果所及之范圍，以受益人多寡的方法決定，只要大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人存在，就屬于公益。以不確定的多數(shù)人作為公共的概念是目前廣為認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此審視目前學(xué)者有關(guān)行政公益訴訟受案范圍的研究成果，國(guó)有資產(chǎn)、自然資源、土地在我國(guó)為國(guó)有或集體所有，前者是全民所有，后者是一定范圍內(nèi)的民眾所有，侵犯國(guó)有資產(chǎn)、自然資源、土地即是侵犯不確定多數(shù)人的利益，屬于公共利益范疇。環(huán)境污染損害的是不確定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)、行政壟斷侵犯的是不確定多數(shù)人公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利、被侵犯社會(huì)福利的公民，在人數(shù)上是不確定的，因此，這四類所侵犯的也是公共利益。社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利容易遭致侵犯，且被侵犯后往往無法通過法律途徑提起訴訟，但侵犯的對(duì)象是特定的，需要的是法律援助，而非行政公益訴訟。行政規(guī)劃影響的可能是某一地域內(nèi)的部分居民的利益，也可能是不特定多人的利益，前者屬于傳統(tǒng)訴訟解決的范疇，實(shí)踐中此類案件已經(jīng)較多，后者則屬于對(duì)公共利益的侵犯。因此，學(xué)者對(duì)行政公益訴訟受案范圍的研究，基本依托于對(duì)公共利益的準(zhǔn)確判斷，符合公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟案件通常由于涉及的方面很廣，需要復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)與技能，所以訴訟費(fèi)用很昂貴，這使公民個(gè)人和某些社會(huì)組織都無法承擔(dān)，從而大大打擊了公民和社會(huì)組織參與到維護(hù)公共利益中的積極性。若由于費(fèi)用的問題而使受損的公共利益限于無人救濟(jì)的境地，那法律制度如何發(fā)揮保護(hù)公民權(quán)益的功能呢。在我國(guó)的訴訟制度中，訴訟費(fèi)用原則上由敗訴方承擔(dān)。試想一下，公民或是社會(huì)組織為了維護(hù)公共利益提起了行政公益訴訟，如果勝訴了，原告、不特定多數(shù)人甚至整個(gè)社會(huì)都會(huì)受益，但一旦敗訴，其厲害結(jié)果卻由原告承擔(dān)，這無疑違反了公平原則。因此，我們可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。公民和社會(huì)組織在提起行政公益訴訟時(shí)免予事先交納訴訟費(fèi)用。其敗訴之后的訴訟費(fèi)用也可以通過其他途徑來承擔(dān)。一是設(shè)立訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度。保險(xiǎn)公司可以按照事先規(guī)定的訴訟案件和訴訟費(fèi)用承擔(dān)的條件幫助公民