【文章內(nèi)容簡介】 論》一書對“行政執(zhí)法”的界定則是較狹義的：“行政執(zhí)法是指行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)國家行政管理目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為”。行政執(zhí)法不包括“行政機關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章等行政立法行為”以及“解決和處理爭議和與行政管理密切相關(guān)的民事爭議的行政司法行為”，“行政執(zhí)法是與行政立法、行政司法相對應(yīng)的”。 11 　　國務(wù)院辦公廳2002年10月11日轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦的《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》中使用的“行政執(zhí)法”顯然是狹義的涵義，即僅指政府部門監(jiān)督檢查、實施行政處罰等職能。該文件提出，要“將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實施處罰等職能（即行政執(zhí)法）相對分開”，“將監(jiān)督處罰職能（即行政執(zhí)法）與技術(shù)檢驗職能相對分開”。也就是說，行政執(zhí)法不包括制定政策、審查審批和技術(shù)檢驗，而僅指監(jiān)督檢查和實施處罰。 12 　　原國家經(jīng)貿(mào)委法規(guī)司2002年7月23日完成的《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委行政執(zhí)法職責(zé)調(diào)查情況的報告》中使用的“行政執(zhí)法”則屬較廣義的范疇，“具體包括行政許可、行政處罰、行政確認、行政裁決和行政強制等職責(zé)”。 13 　　交通部科技教育司、體改法規(guī)司和上海海運學(xué)院2002年12月20日完成的《交通行政執(zhí)法綜合實施模式研究報告》中使用的“行政執(zhí)法”概念的內(nèi)涵似乎更豐富些，外延似乎更廣泛一些：“行政執(zhí)法是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理職能，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，通過發(fā)布命令、許可、提供指導(dǎo)、訂立合同等方式，針對特定事物所作的影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為”。 14 　　北京市海淀區(qū)人民政府2003年1月16日提出的《綜合執(zhí)法改革思路》中使用的“行政執(zhí)法”概念則主要指行政處罰及與之相關(guān)職能，原則上不包括行政審批。《思路》中有一節(jié)專門闡述執(zhí)法與審批的關(guān)系，提出處理二者關(guān)系遵循下述五項要求：（一）凡按照權(quán)限實行層級管理的審批事項，原則上誰審批誰負責(zé)；（二）如果是審批與執(zhí)法（處罰）相分離的，執(zhí)法部門對審批事項有知情權(quán)，審批機關(guān)要通過正常的工作機制通報執(zhí)法部門；（三）凡涉及海淀區(qū)域內(nèi)有關(guān)事項的市級審批，區(qū)政府有知情權(quán)；（四）對已知審批項目，執(zhí)法部門要及時行使監(jiān)管職權(quán)，審批不當(dāng)，執(zhí)法部門有監(jiān)督反饋建議權(quán)；（五）在審批與管理和執(zhí)法的關(guān)系上，區(qū)政府與街鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的關(guān)系和處理原則同上述要求。 15　可見，《思路》是將審批與執(zhí)法并列，而不是將審批納入“執(zhí)法”范疇之內(nèi)的。 　　以上關(guān)于行政執(zhí)法概念的理解、認識、界定和實際使用，何者正確，何者是錯誤的呢？我們能否在其中找出或歸納出一個關(guān)于行政執(zhí)法的唯一正確的，能為學(xué)界和實務(wù)界普遍接受，并能適用于任何時間、任何地點的普遍性的定義呢？恐怕不能。因為社會科學(xué)不同于自然科學(xué)，人們研究的許多問題往往不是或不只是“是什么”的問題，而是或主要是“應(yīng)該是什么”的問題。對“應(yīng)該是什么”的問題往往難于有唯一正確的和普適的答案。人們對這類問題雖然也能達成共識，但這種共識往往是以特定時間、地點和條件為前提的，離開了特定時間、地點和條件，其共識就可能不再存在。就“行政執(zhí)法”這一概念來說，在不同的場合，針對不同的事物，人們對它的內(nèi)涵和外延會有不完全相同的界定。這種不完全相同的界定在社會科學(xué)中，在法學(xué)中應(yīng)該是允許的。當(dāng)然，在特定的場合，我們使用任何概念必須確定。否則，我們就會出現(xiàn)形式邏輯混亂，人們之間就無法進行思想的或?qū)W術(shù)的交流，說話者就不可能說清楚任何問題和不可能讓別人明白你所說的任何問題。 　　人們通常在下述三種場合使用“行政執(zhí)法”，并賦予其以相應(yīng)的涵義： 　　其一，為說明現(xiàn)代行政的性質(zhì)和功能而使用“行政執(zhí)法”。此種場合使用這一術(shù)語，旨在強調(diào)，（一）行政是執(zhí)法，是執(zhí)行法律，而不是創(chuàng)制法律，因此，行政從屬于法律；（二）行政是執(zhí)法，是依法辦事，而不是和不能唯長官意志是從；（三）行政是執(zhí)法，是基于法定職權(quán)和法定職責(zé)對社會進行管理，依法作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為，而不能對相對人任意發(fā)號施令，對相對人實施沒有法律根據(jù)的行為。在這種場合，在這個意義上，“行政執(zhí)法”即等于“行政”。 　　其二，為區(qū)別行政的不同內(nèi)容而使用“行政執(zhí)法”。在行政法學(xué)研究中，許多學(xué)者習(xí)慣于將行政的內(nèi)容一分為二或一分為三。一分為二即將行政的內(nèi)容分為兩類：一類為制定規(guī)范行為（行政機關(guān)制定規(guī)范的行為在性質(zhì)上不同于立法機關(guān)的立法行為，在實質(zhì)上仍屬行政而不屬立法）；一類為直接實施法律和行政規(guī)范（包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件）的行為。前者謂之“行政立法”，后者謂之“行政執(zhí)法”。一分為三即將行政的內(nèi)容分為三類：一類仍為制定規(guī)范行為，另兩類即將前述“行政執(zhí)法”行為再一分為二：一類為直接處理涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為；一類為裁決行政相對人與行政主體之間或行政相對人相互之間的與行政管理有關(guān)的糾紛的行為。在這兩類行為中，前者仍謂之“行政執(zhí)法”，后者則謂之“行政司法”。在這種場合，在這個意義上，行政執(zhí)法只是行政行為的一類。 　　其三，作為行政行為的一種特定方式而使用“行政執(zhí)法”。行政行為有各種各樣的方式，如許可、審批、征收、給付、確認、裁決、檢查、獎勵、處罰、強制等。在行政實務(wù)界，人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式稱為“行政執(zhí)法”。某種行政行為方式被確定為“行政執(zhí)法”并無完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大致的依據(jù)有：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章對這類行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及相對人的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任通常有比較明確的規(guī)定，便于理解和適用。從而實施這類行為一般較為快捷，許多情況下是當(dāng)場發(fā)現(xiàn)問題，當(dāng)場處理。而行政機關(guān)實施許可、審批、征收、給付行為，往往需要較多時間：幾天、十幾天、幾十天，甚至更長時間；（二）這類行為的目的通常是直接維持某一行政管理領(lǐng)域（如治安、交通、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等）的秩序，而行政征收、行政給付等行為的目的并不直接與秩序相關(guān)，更多地是為了保障公正，協(xié)調(diào)國家、社會公共利益與私人利益的關(guān)系；（三）這類行為通常由相應(yīng)行政機關(guān)中一個相對獨立、相對專門的機構(gòu)（如執(zhí)法局、執(zhí)法處、執(zhí)法大隊等）行使，而行政審批、許可等行為通常由相應(yīng)行政機關(guān)內(nèi)的一般業(yè)務(wù)主管機構(gòu)辦理；（四）這類行為通常在行政機關(guān)辦公室之外進行，執(zhí)行公務(wù)的地點往往是流動的和不固定的，而且實施此類公務(wù)的人員一般統(tǒng)一著裝（人們戲稱為“大蓋幅”）和佩戴專門標(biāo)志，而行政機關(guān)公職人員辦理其他公務(wù)通常在固定的辦公地點進行，一般也不要求統(tǒng)一著裝；（五）這類行政行為與行政相對人關(guān)系最為密切，最經(jīng)常、最廣泛地涉及相對人權(quán)益，也最易于侵害相對人權(quán)益。因而這類行為的實施最直接影響人民對政府的評價，對政府的信任。也正因為如此，政府對這類行為特別重視，通過制定很多規(guī)范性文件（如中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》及國務(wù)院辦公廳2002年10月11日轉(zhuǎn)發(fā)此《意見》的通知）對之加以規(guī)范。根據(jù)各級政府規(guī)范性文件的規(guī)定和實踐中的作法，歸[來源入“行政執(zhí)法”的行政行為方式大致包括：檢查、巡查、查