【正文】 、海關(guān)、稅務(wù)、文化、教育、科技等）的行政處罰，作為行政法基本法的《行政程序法》更是不僅適用于所有行政管理部門(mén)的行政處罰，而且適用于所有行政管理部門(mén)的所有行政行為。第三，部門(mén)行政法為行政從“管理”轉(zhuǎn)化為“執(zhí)法”提供了直接的動(dòng)力和條件，沒(méi)有部門(mén)行政法，執(zhí)法即失去了前提：相應(yīng)部門(mén)，相應(yīng)行政領(lǐng)域沒(méi)有法，無(wú)法可執(zhí)，則只能按政策辦事，按長(zhǎng)官指示辦事，“管理”不可能轉(zhuǎn)化成“執(zhí)法”；而行政基本法則為部門(mén)行政法的健全、完善提供了動(dòng)力和條件，因?yàn)樾姓?fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償啟動(dòng)了對(duì)各部門(mén)行政行為的合法性審查，如果某部門(mén)行政法不健全、完善，敗訴，賠償?shù)膲毫蜁?huì)促使該部門(mén)盡快去健全、完善該部門(mén)行政法，而《行政程序法》一類的行政基本法亦可以指導(dǎo)部門(mén)行政法的健全、完善。就行政基本法而言，作為構(gòu)成行政法體系的支柱的基干法律，現(xiàn)在大多數(shù)也已制定出來(lái)了，并且由這些法律設(shè)計(jì)的制度（如行政復(fù)議制度、行政訴訟制度等）也已陸續(xù)開(kāi)始運(yùn)作。 　　行政由“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)具有重大歷史意義的轉(zhuǎn)變。民主，意味著人民當(dāng)家作主，政府和政府機(jī)關(guān)工作人員是人民的公仆。因此，在民主制度下，行政的實(shí)質(zhì)是執(zhí)行人民的意志，而人民意志的集中體現(xiàn)是法律，故民主制度下的行政的實(shí)質(zhì)即是執(zhí)法?？茖W(xué)行政，意味著行政要尊重和遵循事物的客觀規(guī)律性，避免主觀武斷，隨心所欲，而法律則通常是通過(guò)嚴(yán)格的立法程序，通過(guò)慎重討論，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，盡量反映民意，盡量反映客觀規(guī)律的產(chǎn)物。第三，這一轉(zhuǎn)變反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政的要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府要求市場(chǎng)主體做什么和不做什么都必須有法律根據(jù)。第四，這一轉(zhuǎn)變反映了現(xiàn)代文明（政治文明和精神文明）觀念對(duì)行政的要求。執(zhí)政者具有專制、獨(dú)裁的觀念，必然極力推行人治，推行“管理”型、“統(tǒng)治”型行政，執(zhí)政者具有現(xiàn)代民主觀念，必然努力實(shí)行法治，實(shí)行“執(zhí)法”型、“服務(wù)”型行政。二、行政執(zhí)法的涵義：行政行為之全部或一部？　　 　　關(guān)于行政執(zhí)法，目前我國(guó)法律實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)之內(nèi)涵和外延有不同的界定。至于一部之大小，又有各種說(shuō)法，有僅指行政行為中的行政處罰的，有指行政監(jiān)督檢查加行政處罰的，有指行政監(jiān)督檢查加行政處罰再加行政執(zhí)行（主要指強(qiáng)制執(zhí)行）的，還有認(rèn)為行政審批亦應(yīng)屬行政執(zhí)法范疇的。 許崇德、皮純協(xié)教授主編的《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》歸納了行政執(zhí)法廣義論的觀點(diǎn)：“行政執(zhí)法是就國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法和法律的總體而言的。羅豪才、應(yīng)松年教授主編的行政法教科書(shū)《行政法學(xué)》提出了行政執(zhí)法較廣義的觀點(diǎn)：“行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，　是主管行政機(jī)關(guān)依法采取的具體的直接影響相對(duì)一方權(quán)力義務(wù)的行為；或者對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)力義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為”。行政執(zhí)法不包括“行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章等行政立法行為”以及“解決和處理爭(zhēng)議和與行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的行政司法行為”，“行政執(zhí)法是與行政立法、行政司法相對(duì)應(yīng)的”。該文件提出，要“將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能（即行政執(zhí)法）相對(duì)分開(kāi)”，“將監(jiān)督處罰職能（即行政執(zhí)法）與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開(kāi)”。 12 　　原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委法規(guī)司2002年7月23日完成的《關(guān)于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行政執(zhí)法職責(zé)調(diào)查情況的報(bào)告》中使用的“行政執(zhí)法”則屬較廣義的范疇，“具體包括行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政裁決和行政強(qiáng)制等職責(zé)”。 14 　　北京市海淀區(qū)人民政府2003年1月16日提出的《綜合執(zhí)法改革思路》中使用的“行政執(zhí)法”概念則主要指行政處罰及與之相關(guān)職能，原則上不包括行政審批。 15　可見(jiàn)，《思路》是將審批與執(zhí)法并列，而不是將審批納入“執(zhí)法”范疇之內(nèi)的。因?yàn)樯鐣?huì)科學(xué)不同于自然科學(xué)，人們研究的許多問(wèn)題往往不是或不只是“是什么”的問(wèn)題，而是或主要是“應(yīng)該是什么”的問(wèn)題。人們對(duì)這類問(wèn)題雖然也能達(dá)成共識(shí)，但這種共識(shí)往往是以特定時(shí)間、地點(diǎn)和條件為前提的，離開(kāi)了特定時(shí)間、地點(diǎn)和條件，其共識(shí)就可能不再存在。這種不完全相同的界定在社會(huì)科學(xué)中，在法學(xué)中應(yīng)該是允許的。否則，我們就會(huì)出現(xiàn)形式邏輯混亂，人們之間就無(wú)法進(jìn)行思想的或?qū)W術(shù)的交流，說(shuō)話者就不可能說(shuō)清楚任何問(wèn)題和不可能讓別人明白你所說(shuō)的任何問(wèn)題。此種場(chǎng)合使用這一術(shù)語(yǔ)，旨在強(qiáng)調(diào)，（一）行政是執(zhí)法，是執(zhí)行法律，而不是創(chuàng)制法律，因此，行政從屬于法律；（二）行政是執(zhí)法，是依法辦事，而不是和不能唯長(zhǎng)官意志是從；（三）行政是執(zhí)法，是基于法定職權(quán)和法定職責(zé)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，依法作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為，而不能對(duì)相對(duì)人任意發(fā)號(hào)施令，對(duì)相對(duì)人實(shí)施沒(méi)有法律根據(jù)的行為。 　　其二，為區(qū)別行政的不同內(nèi)容而使用“行政執(zhí)法”。一分為二即將行政的內(nèi)容分為兩類：一類為制定規(guī)范行為（行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為在性質(zhì)上不同于立法機(jī)關(guān)的立法行為，在實(shí)質(zhì)上仍屬行政而不屬立法）；一類為直接實(shí)施法律和行政規(guī)范（包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件）的行為。一分為三即將行政的內(nèi)容分為三類：一類仍為制定規(guī)范行為，另兩類即將前述“行政執(zhí)法”行為再一分為二：一類為直接處理涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為；一類為裁決行政相對(duì)人與行政主體之間或行政相對(duì)人相互之間的與行政管理有關(guān)的糾紛的行為。在這種場(chǎng)合，在這個(gè)意義上，行政執(zhí)法只是行政行為的一類。行政行為有各種各樣的方式，如許可、審批、征收、給付、確認(rèn)、裁決、檢查、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、強(qiáng)制等。某種行政行為方式被確定為“行政執(zhí)法”并無(wú)完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大致的依據(jù)有：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)這類行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任通常有比較明確的規(guī)定，便于理解和適用。而行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可、審批、征收、給付行為，往往需要較多時(shí)間：幾天、十幾天、幾十天，甚至更長(zhǎng)時(shí)間；（二）這類行為的目的通常是直接維持某一行政管理領(lǐng)域（如治安、交通、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等）的秩序，而行政征收、行政給付等行為的目的并不直接與秩序相關(guān)，更多地是為了保障公正，協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)公共利益與私人利益的關(guān)系；（三）這類行為通常由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)中一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)專門(mén)的機(jī)構(gòu)（如執(zhí)法局、執(zhí)法處、執(zhí)法大隊(duì)等）行使，而行政審批、許可等行為通常由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)的一般業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)辦理；（四）這類行為通常在行政機(jī)關(guān)辦公室之外進(jìn)行，執(zhí)行公務(wù)的地點(diǎn)往往是流動(dòng)的和不固定的，而且實(shí)施此類公務(wù)的人員一般統(tǒng)一著裝（人們戲稱為“大蓋幅”）和佩戴專門(mén)標(biāo)志，而行政機(jī)關(guān)公職人員辦理其他公務(wù)通常在固定的辦公地點(diǎn)進(jìn)行，一般也不要求統(tǒng)一著裝；（五）這類行政行為與行政相對(duì)人關(guān)系最為密切，最經(jīng)常、最廣泛地涉及相對(duì)人權(quán)益，也最易于侵害相對(duì)人權(quán)益。也正因?yàn)槿绱耍畬?duì)這類行為特別重視，通過(guò)制定很多規(guī)范性文件（如中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》及國(guó)務(wù)院辦公廳2002年10月11日轉(zhuǎn)發(fā)此《意見(jiàn)》的通知）對(duì)之加以規(guī)范。可見(jiàn)，在這種意義上，行政執(zhí)法只是行政主體采取特定方式實(shí)施的部分行政行為，其范圍不僅小于第一種場(chǎng)合使用的行政執(zhí)法，而且也小于第二種場(chǎng)合使用的行政執(zhí)法。只有明確了使用者使用該概念的場(chǎng)合，我們才能比較準(zhǔn)確地把握其所使用概念的內(nèi)涵和外延。 　　本文多在第一種意義上使用“行政