【正文】 執(zhí)法”，但有時(shí)也會在第二、三種意義上使用?！　∪?、行政執(zhí)法的改革：方式變革或機(jī)制轉(zhuǎn)換？　　 　　自上世紀(jì)七十年代末以來，中國進(jìn)入了改革的時(shí)代：經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、行政改革，以及文化改革、教育改革、科技改革，等等。 　　什么是行政執(zhí)法改革，行政執(zhí)法改革與其他改革是什么關(guān)系，行政執(zhí)法改革包括哪些內(nèi)容，是管理方式、方法的變革，還是行政管理體制、行政執(zhí)法機(jī)制的轉(zhuǎn)換？從“管理型”、“人治型”行政到“執(zhí)法型”“法治型”行政，這顯然不只是一個(gè)單純管理方式、方法變革的問題，盡管其中包含著管理方式、方法的變革，并且，管理方式、方法變革在整個(gè)行政執(zhí)法改革中也占有重要地位。在這種全方位的改革過程中，整個(gè)行政執(zhí)法機(jī)制在逐步轉(zhuǎn)換。就行政體制來說，其與經(jīng)濟(jì)體制有著極為密切的關(guān)系：與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的必然是“管理型”、“人治型”行政，而與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的只能是“服務(wù)型”、“法治型”行政。計(jì)劃就是政治，計(jì)劃就是法律，行政必須以計(jì)劃為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。因?yàn)橛?jì)劃是黨和人民政府制定的，黨和人民政府天然代表了人民的最根本利益，人民無疑應(yīng)該相信黨和人民政府，相信、服從、執(zhí)行黨和人民政府制定的計(jì)劃。至于這些計(jì)劃是否科學(xué)，是否符合客觀規(guī)律，是否能產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會效益，是否能增進(jìn)人民的福祉，行政是無須過問的，行政也沒有法律責(zé)任采取相應(yīng)形式、途徑、程序（如論證會、聽證會等）保證相對人對計(jì)劃的參與，以保證計(jì)劃的民主性和科學(xué)性。 　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政的范圍幾乎是無邊無際的，政府幾乎無所不管，一切企業(yè)、事業(yè)組織、社會團(tuán)體和公民個(gè)人的一切活動、一切行為幾乎都直接或間接地被置于政府和單位（單位實(shí)質(zhì)是“小政府”）的管轄之下。政府和單位如同一個(gè)傳統(tǒng)家庭的家長，個(gè)人的一切他都要過問，都要干預(yù)。 　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政主體與行政相對人的一般關(guān)系是命令－服從的關(guān)系，行政更多地具有管理、命令、強(qiáng)制的色彩，而較少有服務(wù)、指導(dǎo)、合作的理念融入其中。個(gè)人附屬于單位，單位附屬于政府。這種管理體制對于保障和維護(hù)“秩序”也許是有效的（那時(shí)很少需要現(xiàn)時(shí)這種狹義的“行政執(zhí)法”來維持秩序），但是那種“秩序”是以犧牲人的個(gè)性、權(quán)利、自由，抑制人的主動性、積極性、創(chuàng)造性，從而窒息社會的活力，扼制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展為代價(jià)的。要建立和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)體制，就必須改革和轉(zhuǎn)換整個(gè)行政管理機(jī)制，即不僅要改革行政管理的方式、方法，而且要改革行政管理的體制，轉(zhuǎn)換行政管理的職能，乃至改變行政對社會、經(jīng)濟(jì)、文化作用的目標(biāo)、范圍和方式。為此，行政必須變以直接管理為主為間接管理為主，盡可能以宏觀調(diào)控代替微觀干預(yù)。市場經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理方式具有以下特征：其一，以法律規(guī)定行政主體和行政相對人各自的權(quán)利義務(wù)，使二者的關(guān)系由純行政上的命令－服從關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其二，既然雙方權(quán)利義務(wù)是法定的，行政主體對相對人的管理就應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，依法行政、依法執(zhí)法是市場經(jīng)濟(jì)體制對行政的必然要求；其三，行政相對人有權(quán)通過多種途徑和形式參與行政管理，行政主體實(shí)施任何涉及行政相對人權(quán)益的行政行為，都必須事前通知相對人，聽取相對人的意見，除非法律、法規(guī)有相反的規(guī)定；其四，行政執(zhí)法要遵循正當(dāng)法律程序，即公開、公正、公平的程序。因此，法律為相對人提供各種有效的救濟(jì)途徑（如行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)龋┦潜匾摹?　　其次，市場經(jīng)濟(jì)體制對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的地位和目標(biāo)提出了挑戰(zhàn)。管理相對于服務(wù)只是手段，服務(wù)相對于管理乃是目的。管理相對于效益、自由、幸福只是手段，效益、自由、幸福相對于管理乃是目的。政府對于公民來說，政府只是公民為了獲得秩序和保障其權(quán)利、自由而創(chuàng)造的一種設(shè)施，一項(xiàng)工具。政府為了實(shí)現(xiàn)公民和市場主體創(chuàng)設(shè)政府的目的，在執(zhí)法過程中有時(shí)要對特定市場主體，特定公民個(gè)人采取強(qiáng)制措施，實(shí)施行政處罰等，但這種強(qiáng)制、處罰不是目的，而是手段。事實(shí)上，在健全的市場經(jīng)濟(jì)體制下，這種“異化”現(xiàn)象雖然難以避免，但難于形成“氣候”。甚至直接“抵制”其侵犯，而不像在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那樣，人微言輕，個(gè)人只能服從集體，服從單位，服從政府，服從國家。 　　再次，市場經(jīng)濟(jì)體制下行政管理的范圍和權(quán)限發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。行政由主要追求“秩序”，主要追求集體，單位，政府、國家利益轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕非笮б?、?quán)益，主要追求為相對人服務(wù)，這主要是行政目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)體制下行政的范圍和行政權(quán)的界限與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是很不相同的。而市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府是“小政府”、“有限政府”，政府只行使為消除“外部性”和“信息不對稱”等而提供“公共物品”等必要的和有限的公共職能。傳統(tǒng)行政管理體制（或稱“行政國家”體制）下政府的職能有許多確實(shí)是不必要的，是屬于行政相對人自由、自主、自治的范疇。對于這些政府職能，當(dāng)然只能廢棄，只能送進(jìn)歷史博物館。如果社會沒有一定的組織來管理這些事務(wù)，社會的某一領(lǐng)域可能會出現(xiàn)“無序”，市場和社會的運(yùn)轉(zhuǎn)可能會出現(xiàn)“失靈”。例如，農(nóng)村村民的公共事務(wù)、公益事業(yè)管理、民間糾紛調(diào)解、村民生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)、村民集體所有土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理等職能就轉(zhuǎn)移給農(nóng)村基層自治組織――村民委員會行使，而有關(guān)農(nóng)村社會治安維護(hù)等職能，則由政府和農(nóng)村基層自治組織共管，政府為主，村民委員會協(xié)助。 18又如，在行業(yè)管理方面，政府將傳統(tǒng)上由政府主管的許多行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)自治組織（如律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會等），如市場準(zhǔn)入、職業(yè)資格確認(rèn)、監(jiān)督檢查、投訴受理與處理、糾紛裁決乃至對組織成員的處罰制裁，都可能逐步轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織行使，或在完全轉(zhuǎn)移之前先由政府與行業(yè)自治組織共同行使?？傊诂F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府傳統(tǒng)行政職能中的許多職能（全部或部分）已經(jīng)或正在轉(zhuǎn)移給社會。因?yàn)閷?shí)踐已經(jīng)證明，政府做這些事不僅做不好、效率低下，而且滋生腐敗。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)換不是一天兩天、一年兩年能完成的，而是需要一個(gè)長時(shí)期的過程，我們現(xiàn)在的改革正處在這個(gè)過程中。 2 參見羅竹風(fēng)主編：《漢語大詞典》，漢語大詞典出版社2000年版，第915頁。 4 參見［德］平納特著，朱林譯：《德國普通行政法》中國政法大學(xué)出版社1999年版，第15頁。 6 參見［美］古德諾著《政治與行政》，［德］奧托．邁耶、薩爾魏、阿恩特文、弗萊納等人所著德國行政法著作以及［日］南博方、室井力、鹽野宏等人所著日本行政法著作。但是這里使用“行政管理”與“行政執(zhí)法”是將二者作為行政的兩種模式，賦予了二者某種對立的涵義：“行政管理”是指人治狀態(tài)下的行政，此種行政以長官意志為依歸；“行政執(zhí)法”是指法治狀態(tài)下的行政，此種行政以體現(xiàn)人民意志和利益的法律為依歸。 9　許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社1991年版，第293頁。 11　楊惠基著：《行政執(zhí)法概論》，上海大學(xué)出版社1998年版，第1－3頁。 13 見該《報(bào)告》第一部分。 15 見該《改革思路》第五部分第三節(jié)第四項(xiàng)。 17 參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第5條 18　參見《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第4條11 / 11