【文章內(nèi)容簡介】 深入，20世紀(jì)90年代中期后，城市單位制的社會保護功能逐步弱化，而傳統(tǒng)的社會福利體系已不能滿足過去有限的弱勢人群的需要，尤其是城市國有企業(yè)職工下崗與失業(yè)問題的出現(xiàn)、農(nóng)民進(jìn)入城市勞動力市場后面臨的社會保護缺位以及新貧困階層的出現(xiàn)，使得政府必須面對城市社會問題導(dǎo)致的社會風(fēng)險。因此，在某種程度上講，改革后，中國政府的社會政策優(yōu)先性仍然是以城市為主，因為既有的社會保障體系也是建立在城市就業(yè)職工的權(quán)利保障基礎(chǔ)上，農(nóng)村的社會問題及其影響表現(xiàn)尚不明顯，而且傳統(tǒng)的觀念和制度設(shè)置上，中國農(nóng)村的社會保護基本依賴于家庭和家族。從政治體制改革對社會政策模式的影響上看，在中國，經(jīng)濟體制改革和社會政策的發(fā)展長期以來受到政黨(中國共產(chǎn)黨)理念和治國策略的影響，不同時期黨的指導(dǎo)方針影響了國家如何認(rèn)識社會問題、如何解決社會問題的實踐，因此，從政治體制改革的后果來看，中國社會政策尤其是針對社會弱勢人群的社會保護的發(fā)展與落實，是受到了公民社會發(fā)育與發(fā)展、基層民主實踐的實驗以及新聞傳播體制與功能的開放等的影響。由于受到政治理念中突出強調(diào)社會與政治穩(wěn)定的意識影響，社會保護或社會政策的主要目標(biāo)之一就是維護社會秩序和政治上的穩(wěn)定，盡可能避免出現(xiàn)社會或政治動蕩，這是十分有效的也是非常實際的政治考慮。同時，需要指出的是，同波蘭政治改革的社會壓力與制度外訴求不同，中國的政治體制改革更多的是政黨自身出于自我反思與革新的要求，同時也部分回應(yīng)社會對政治改革的要求，但總體來看，社會壓力并不能決定改革的方向?！　〔ㄌm的經(jīng)濟改革進(jìn)程是迅速和徹底的，以實現(xiàn)私有化與自由化雙重目標(biāo)的一攬子改革方案，對社會保護機制提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！靶菘睡煼ā痹谵D(zhuǎn)型早期造成了一些負(fù)面影響，比如經(jīng)濟衰退、價格上漲、貨幣貶值、貧困率和失業(yè)率上升，社會不平等指數(shù)上升。比如，1990年和1991年GDP出現(xiàn)負(fù)增長，增長率分別為－％和－％，％，％。，53％的居民收入水平低于社會最低收入水平。⑧但是，隨著經(jīng)濟改革計劃的生效，波蘭的宏觀經(jīng)濟條件逐步得到改善，經(jīng)濟保持了穩(wěn)定的增長速度。從1992年開始，波蘭GDP年增長率不斷攀升，1995年達(dá)到7％，％。⑨比較而言，波蘭的經(jīng)濟表現(xiàn)在東歐國家里甚至歐洲都屬于卓越的。波蘭政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期，社會保障體制保持了穩(wěn)定和連續(xù)性，期間制定的各種社會政策主要是為了吸納國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化帶來的失業(yè)和貧困問題，比如為了減輕經(jīng)濟衰退和高通脹率帶來的負(fù)面影響，波蘭政府加強了對老人、多子女家庭、單親家庭等的社會救助，其社會開支水平在轉(zhuǎn)型時期一直保持了比較高的水平。而在20世紀(jì)80年代，在歐洲范圍內(nèi)，波蘭一直屬于社會福利支出低水平的國家，1985年社會保障支出占DGP比率低于15％。為適應(yīng)新的經(jīng)濟體制，到20世紀(jì)90年代末，波蘭開始了社會政策領(lǐng)域一系列的立法與改革，比如1999年開始的退休金改革、醫(yī)療體制改革以及后來引入的家庭津貼和社會救助改革等。⑩在政治上，1990年后波蘭議會在社會政策的決策與立法上既受到社會問題帶來的壓力影響，也受到來自不同政黨代表的政治立場與選民利益不同而導(dǎo)致的沖突影響。同時，政府內(nèi)部不同部門權(quán)力的分配與使用格局(如波蘭財政部的決定性影響)以及政府首腦的更迭，也使得社會政策決策與立法(如社會救助體系的制度安排)與最初的設(shè)計與實施時間表有所不同。在波蘭，政府行政部門權(quán)力的相對集中在某種程度上保持了社會保護體制在新舊交替時期的連續(xù)性。(11)同時，由于波蘭議會政黨各派在退休金立法上分歧過大、爭論過于集中，政府又一定程度上忽視了推進(jìn)與失業(yè)相關(guān)的社會項目，使得建立一個完整的、長期性的社會政策目標(biāo)的時間推遲了。　　　　社會主義國家的經(jīng)濟改革和轉(zhuǎn)型引發(fā)了一系列社會問題，包括大規(guī)模失業(yè)與貧困問題。這些問題中，有些問題是改革帶來的后果，有些問題則是體制本身導(dǎo)致的。在轉(zhuǎn)軌前五年，東歐國家(包括波蘭在內(nèi))的社會保護制度基本保持了不變，改革后的社會變遷尤其是出現(xiàn)的失業(yè)與貧困問題使得新制度得以建立。改革前的社會保護制度覆蓋面很寬而且是全民性的，但是，福利體系中的津貼水平較低，社會服務(wù)的素質(zhì)相對較低。(12)作為社會主義國家，中國和波蘭都在改革中面臨同樣的任務(wù)，而改革后的社會問題及其影響因兩國采取的不同改革策略而有所不同。作為兩個有代表性的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟實體，波蘭和中國都試圖在改革中解決以下幾個重要的問題：第一，產(chǎn)權(quán)的改革；第二，價格控制的放松；第三，增強市場在經(jīng)濟中的作用。但是，由于改革的策略不同，兩國在改革后面臨的社會問題和社會政策介入的需要是不同的?！　∮捎谝庾R形態(tài)等方面的原因，在波蘭以及其他前東歐社會主義國家，社會政策基本上是附屬于經(jīng)濟政策的。因為從意識形態(tài)上看，隨著社會主義制度的建立，在企業(yè)內(nèi)部，工人—企業(yè)管理者—國家的利益一致，勞資沖突已不存在。同時，失業(yè)、貧困等社會問題自動被視為資本主義社會特有的現(xiàn)象，在社會主義制度里，這些社會問題是被當(dāng)作不存在的，因為人們普遍相信社會主義制度優(yōu)越性根除了一系列的社會問題。將社會事實過于政治和意識形態(tài)化使得長期以來經(jīng)濟和社會體制之間相互分離，社會保護體制一直處于被動反應(yīng)階段。因此，在制度層面上，波蘭以及其他前社會主義國家的社會政策只是經(jīng)濟政策的一個附屬品。憲法賦予所有公民享有工作的權(quán)利，全民就業(yè)制度與慷慨的社會保障待遇緊密聯(lián)系在一起，人們在公共部門的就業(yè)與勞動的各種社會保障待遇掛鉤，單位為職工提供住房、醫(yī)療等各種社會保護。因此，政府或企業(yè)為職工提供水平較低的社會保障待遇，但是由于其覆蓋面廣泛，因此，對抑制社會貧困和促進(jìn)平等還是起到了積極的作用。在波蘭以及其他前社會主義國家實施社會政策的前提是普遍相似的，即完全的就業(yè)、充分的價格管制以及普遍地提供各種社會福利。　　但是，波蘭社會政策的基本前提隨著體制轉(zhuǎn)軌而面臨著新的挑戰(zhàn)。波蘭20世紀(jì)80年代末開始的改革使其逐漸擺脫了承襲了45年的中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制。波蘭改革的速度是非?？斓?，雖然改革之初的頭兩年處境比較艱難，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代，波蘭的改革逐步獲得了明顯的成效。盡管如此，波蘭改革給社會政策帶來的三大問題卻是不能回避的。這三大問題就是：失業(yè)、貧困以及社會保障資金短缺。　　波蘭改革中出現(xiàn)的這些問題使原有的社會政策面臨著考驗。這種新的考驗主要在于：第一，如何從意識形態(tài)上認(rèn)識改革過程中出現(xiàn)的失業(yè)、貧困等各種社會問題(失業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)見表3)。而在波蘭以及其他前社會主義國家，政治滲透到經(jīng)濟與社會生活的各個方面。生活的一切都被政治化了。工作單位既是提供福利的場所，也是實現(xiàn)政治控制的工具。正是由于經(jīng)濟與社會生活的政治化，所以，各種社會問題也就超越了其自身的含義，而具有了政治象征的意味。(13)因此，在制度轉(zhuǎn)型的新的條件下，要解決好失業(yè)、貧困等社會問題，就應(yīng)當(dāng)擺脫僵化的意識形態(tài)的羈絆。第二，如何采取有效的措施解決社會保障資金不足的問題。前面剛剛講了波蘭社會保障的費用占GDP的比重在轉(zhuǎn)型期間是上升了。但是，政府用于社會保障支出的費用卻是減少了，政府只支出了社會保障費用的1/3。剩余的2/3則由雇主支付。與斯洛伐克、匈牙利等其他國家不同，波蘭的雇員不需要支付社會保險費用。雇主需要按全體雇員工資額度的47％向社會保險基金投保。(14)但對于失業(yè)保障，波蘭的雇員則需要按照工資的3％投保。(15)因此，相比較而言，波蘭企業(yè)主的負(fù)擔(dān)是比較重的。因此，在經(jīng)濟不景氣時，由于企業(yè)運作不佳，社會保障資金的積累就成為一個問題。第三，如何在改革過程中解決好效率與公平問題，保證改革的社會基礎(chǔ)不被動搖。改革過程中導(dǎo)致出現(xiàn)失業(yè)、貧困等社會問題，這些問題是改革的代價，隨著失業(yè)貧困問題的擴大，不得不承受改革的消極后果的人們越來越多，因此，要保證改革能夠順利進(jìn)行下去，就應(yīng)當(dāng)避免改革的社會基礎(chǔ)不會被社會問題的加重而削弱，并使全體成員都能夠享受到改革的成果?！　　　〉谒?，波蘭政府試圖通過建立有效的機制，保證社會資金的運用能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，讓生活需要處于最匱乏狀態(tài)的人得到社會服務(wù)，從而促進(jìn)解決社會公平問題。改革之前，人們的福利待遇從總體上講，差別不大，分化不明顯。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和私有化進(jìn)程的深入，社會政策逐漸從附屬于工業(yè)政策的地位中擺脫出來，社會政策的責(zé)任也從依賴于企業(yè)的狀態(tài)中逐漸變得更加獨立。作為社會政策對象的公民個人開始從在單位的束縛中解放出來，并有越來越多的個人游離于企業(yè)等組織之外。這時就需要有組織的利益集團表達(dá)這些游離于組織之外的個人的要求。由于工會的力量還比較弱小，還不能有效地表達(dá)人們的要求，不能保障公民的社會權(quán)利。因此，由于缺乏這種制度化的利益表達(dá)機制，社會性的立法也比較滯后，有相當(dāng)一部分人，特別是那些社會弱勢群體的需要被忽視。例如，單位原來給職工提供照看孩子的托兒服務(wù)，但是，轉(zhuǎn)型過程中，由于社會服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移，企業(yè)不再為職工提供這種服務(wù)，而社會化的托兒服務(wù)機構(gòu)又比較匱乏，這樣就造成了許多有小孩的家庭母親不得不放棄工作，因此，勞動力人口中女性的比例、雙職工家庭的比例還有家庭收入都下降了?！　　　【徒鉀Q社會穩(wěn)定與社會公平等議題的制度安排而言，中國與波蘭在社會政策制定與實施的策略上也有各自不同的經(jīng)驗?？傮w來看，由于議會民主政治和政黨目標(biāo)在轉(zhuǎn)型后初期對重大問題(如老年人和失業(yè)者的貧困)上的共識，波蘭在轉(zhuǎn)型后重點將社會保護的目標(biāo)定位在退休金和社會救助政策上，以減少經(jīng)濟震蕩導(dǎo)致的社會不公平現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。因此，波蘭在轉(zhuǎn)型后一段時期內(nèi)，社會開支的比例不斷攀升，其水平普遍高于同期OECD國家的平均水平(見表4)。同時，波蘭在轉(zhuǎn)型后制定了以繳費為基礎(chǔ)的社會保護機制(主要是退休金項目)，多數(shù)社會開支項目中央保持了財政上的統(tǒng)籌，但資金來源則采取了中央—地方分?jǐn)偟姆绞?，而社會繳費項目則實行了個人與雇主分?jǐn)偟姆绞?。其他的社會開支項目，比如失業(yè)、社會救助與家庭津貼則實行非繳費的方式，它由雇主繳費(失業(yè)津貼)、中央政府與地方政府共同負(fù)擔(dān)(社會救助津貼)以及國家財政負(fù)擔(dān)(家庭津貼)。波蘭轉(zhuǎn)型后采取的穩(wěn)定連續(xù)的社會保護機制，通過有效的轉(zhuǎn)移支付和社會服務(wù)等地緩解社會問題(貧困和失業(yè))帶來的社會震蕩起到了積極的作用