【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 委托代建對(duì)工程的勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工以及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程管理，但在實(shí)際操作中，卻處處約束代建的權(quán)利，甚至發(fā)生跳過(guò)代建和監(jiān)理而直接指揮施工單位的現(xiàn)象，造成了代建單位“代而不建”的局面，使代建人的處境異常尷尬，代建單位無(wú)法行使相關(guān)權(quán)利和履行相關(guān)職責(zé)，給工程建設(shè)的順利開(kāi)展造成阻力，使工程建設(shè)無(wú)法按正常程序運(yùn)作。為此，省水利水電工程局多次與業(yè)主交涉，但因來(lái)自地方政府特別是一些行政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，事情最后均不了了之。在浙東引水項(xiàng)目蕭山樞紐工程中，省水利水電工程局直接與浙江省政府簽訂了代建合同，對(duì)該工程進(jìn)行全過(guò)程、全方位管理，包括工程建設(shè)以及移民安置、征地拆遷等，這種模式對(duì)代建單位造成了很多的工作量，特別是移民安置和征地拆遷工作，因中國(guó)的國(guó)情使然，該項(xiàng)工作如果沒(méi)有地方的配合，很難進(jìn)行下去，因此該項(xiàng)工作消耗了代建單位很多的精力和人力，使代建單位的優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮，限制了其能力的施展。而在其它幾個(gè)項(xiàng)目，如樂(lè)清市白石水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程和鐘前水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程中，省水利水電工程局與業(yè)主方簽訂了代建合同，并以工程建設(shè)指揮部工程管理科的形式參與進(jìn)業(yè)主方，作為業(yè)主方的一部分開(kāi)展工作，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施管理這一塊實(shí)行全權(quán)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了代建單位與業(yè)主方的資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。該模式中，業(yè)主方負(fù)責(zé)處理移民安置、征地拆遷等工程外環(huán)境的協(xié)調(diào)工作，而代建方則負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理的工作，使代建單位的能力和優(yōu)勢(shì)得到充分施展，從而保證了工程建設(shè)的順利有效的實(shí)施。綜上所述，在目前形勢(shì)下，浙江省大中型水利工程建設(shè)如采用代建制進(jìn)行管理的，宜采用上述第三種模式，即代建方以工程建設(shè)指揮部工程管理科的形式參與進(jìn)業(yè)主方，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行管理。 代建組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)根據(jù)我單位一系列代建工程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，代建機(jī)構(gòu)還是以事業(yè)單位為好。事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中并沒(méi)有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資資金的責(zé)任心相對(duì)更強(qiáng)，更適合充當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體或項(xiàng)目法人。[9]很顯然，事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位為非盈利性機(jī)構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費(fèi)，從而減少項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)支出；而企業(yè)性質(zhì)的代建機(jī)構(gòu)，需要通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目管理活動(dòng)獲得利潤(rùn)，因此政府所需支付的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)要高得多。對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，有一個(gè)突出特點(diǎn)，就是代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模都比較龐大，如香港工務(wù)局，下轄7個(gè)專業(yè)署，擁有約兩萬(wàn)公務(wù)員；又如加拿大的公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個(gè)地區(qū)辦公室，；再如，美國(guó)負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署。從國(guó)內(nèi)的情況看，目前實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理的地區(qū)，代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查，深圳市寶安區(qū)建設(shè)工務(wù)局正式編制為33人；珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有20人；安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心則只有15人；浙江省水利水電工程局建設(shè)管理中心在編人員只有22人；除去行政后勤人員，這些代建機(jī)構(gòu)的專業(yè)項(xiàng)目管理人員就更少。過(guò)小的規(guī)模對(duì)這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行建管職責(zé)形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個(gè)專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的，因此既定人員規(guī)模的代建機(jī)構(gòu)的管理能力也是有限的。與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)各地設(shè)立的政府投資項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模明顯偏小，而承擔(dān)的建管任務(wù)普遍偏重。建議，今后應(yīng)該逐步擴(kuò)大代建機(jī)構(gòu)人員規(guī)模，至少在事業(yè)經(jīng)費(fèi)核定上適當(dāng)加大投入，以使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時(shí)性的專業(yè)項(xiàng)目管理人員。同時(shí)，代建單位應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：一要有綜合水利工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、招標(biāo)代理、工程造價(jià)咨詢等一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)且具有從事過(guò)水利工程項(xiàng)目管理的業(yè)績(jī)；二要有滿足水利工程項(xiàng)目管理需要的專業(yè)技術(shù)人員；三要有符合現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。目前，浙江省水利廳正在考慮在全省水利系統(tǒng)范圍內(nèi)推廣工程項(xiàng)目管理代建制，同時(shí)加大對(duì)省水利水電工程局建設(shè)管理中心的扶持力度。　代建費(fèi)用分析目前，我國(guó)實(shí)施代建制的地區(qū)大都對(duì)履行代建人職責(zé)所獲取的代建費(fèi)用有原則性規(guī)定，即通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式，按工程投資總額的一定比例確定代建費(fèi)用， 其總額不超過(guò)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)單位管理費(fèi)上限。這一原則雖然已經(jīng)在許多城市中采用，但在實(shí)踐中易產(chǎn)生兩方面問(wèn)題：一是按現(xiàn)行的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足履行代建工作的需要，導(dǎo)致代建制度難以推進(jìn)?，F(xiàn)行的建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)工程從立項(xiàng)、籌建、建設(shè)、聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)、竣工驗(yàn)收交付使用及評(píng)估等全過(guò)程管理所需的費(fèi)用，包括建設(shè)單位開(kāi)辦費(fèi)和建設(shè)單位經(jīng)費(fèi)。代建人的費(fèi)用支出與建設(shè)單位管理費(fèi)相比，其雖然可免除開(kāi)辦費(fèi)，但需要支付擁有高智能、高技術(shù)管理人員的較高人工成本和代建工作的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，因此代建費(fèi)用總額限定在建設(shè)單位管理費(fèi)以內(nèi)并無(wú)理論依據(jù)。二是在我國(guó)信用機(jī)制和擔(dān)保機(jī)制不健全的情況下，會(huì)出現(xiàn)代建人在代建工作投標(biāo)中無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，使代建費(fèi)一降再降。如廈門(mén)市某代建人中標(biāo)的代建費(fèi)僅占項(xiàng)目總投資的017%。代建費(fèi)用的非理性競(jìng)爭(zhēng)，將使代建人的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到工程建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的比例上，以致阻礙代建制的發(fā)展。在代建制推行初期，為了避免出現(xiàn)上述兩種傾向，保證制度的順利實(shí)施，應(yīng)對(duì)代建費(fèi)采用適當(dāng)寬松政策。首先，應(yīng)根據(jù)工程投資規(guī)模、技術(shù)難度和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等因素確定代建費(fèi)的下限，要求代建人的代建費(fèi)包括一筆風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)用；其次， 代建人的選擇應(yīng)優(yōu)先考慮代建方案和技術(shù)管理人員的經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)，而不是代建費(fèi)用，不鼓勵(lì)采用最低價(jià)中標(biāo)評(píng)審方法，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)；第三，建立嚴(yán)格的代建人淘汰機(jī)制，避免代建人通過(guò)降低項(xiàng)目管理水平來(lái)減少代建成本，降低代建費(fèi)用。在浙江省水利工程代建取費(fèi)中，通常以監(jiān)理費(fèi)為基準(zhǔn)，比監(jiān)理費(fèi)略高。同時(shí)代建費(fèi)用在項(xiàng)目概算中沒(méi)有單獨(dú)立項(xiàng)，因此在實(shí)際操作過(guò)程中，往往在建設(shè)管理費(fèi)中開(kāi)支，造成地方業(yè)主普遍對(duì)代建制存在看法甚至阻擾代建制的推行。因此建議對(duì)概算編制項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，增加代建費(fèi)用一欄，可以放入建設(shè)管理費(fèi)中，作為一子項(xiàng)列出。 機(jī)構(gòu)班子人員的選配在為項(xiàng)目選配人員時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是關(guān)鍵，因其承擔(dān)著部分工程總指揮的職能，是工程能否順利實(shí)施的首要保障。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人宜由一定職務(wù)、級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)或?qū)＜覔?dān)任，這樣可以保證其權(quán)威性、領(lǐng)導(dǎo)性。在臨海市牛頭山水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)管理處中，就是由原浙江省水利水電工程局謝錦發(fā)局長(zhǎng)親自掛帥，部門(mén)主任任副職，在處理一些工程中出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，起了決定性的作用，特別是一些重大問(wèn)題的處理上，如施工準(zhǔn)備階段圍堰的防滲問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)處理，甚至有一錘定音的效果，為水庫(kù)的按時(shí)蓄水贏得時(shí)間。機(jī)構(gòu)班子成員選配應(yīng)考慮專業(yè)結(jié)構(gòu)、專業(yè)職稱及年齡層次的合理性，考慮其管理職能，宜多選用中高級(jí)以上人才。在臨海市牛頭山水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)管理處中，就配備了處長(zhǎng)一名，副處長(zhǎng)兩名，項(xiàng)目總工一名，投資控制工程師、質(zhì)量控制工程師、進(jìn)度控制工程師各一名。其中，高級(jí)職稱人數(shù)占50%，中級(jí)職稱人數(shù)占50%，%，%。該人員組成，很好地兼顧了計(jì)劃決策和現(xiàn)場(chǎng)管理兩方面的工作，在臨海市牛頭山水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)管理過(guò)程中，發(fā)揮了積極的作用，取得了較好的效果。 小結(jié)綜上所述，本人認(rèn)為：在目前的國(guó)情下，水利工程代建制應(yīng)用模式應(yīng)以依靠當(dāng)?shù)厥〖?jí)水利主管部門(mén)，以工程指揮部工程管理科的形式參與進(jìn)業(yè)主方的方式為妥。其組成人員應(yīng)以中高級(jí)職稱人員為主，以充分發(fā)揮其參謀和決策作用。同時(shí)，在代建制的取費(fèi)方面，國(guó)家應(yīng)給于適當(dāng)補(bǔ)助。第四章：水利工程建設(shè)代建制的有效性分析 目前水利建設(shè)管理工作存在的問(wèn)題水利建設(shè)管理工作面臨很多問(wèn)題，特別是在近幾年的稽察、審計(jì)、檢查中，集中暴露了一批突出的問(wèn)題。歸納起來(lái)，問(wèn)題主要分為三類：一是政策性不協(xié)調(diào)以及法規(guī)不健全的問(wèn)題，有些涉及到深層次體制、機(jī)制問(wèn)題。如項(xiàng)目法人單位事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)問(wèn)題，施工、監(jiān)理企業(yè)政企脫鉤問(wèn)題，建設(shè) “同體”問(wèn)題等；二是市場(chǎng)主體有法不依、有章不循，法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)格的問(wèn)題。如挪用、套取國(guó)有資金問(wèn)題，轉(zhuǎn)包與違法分包問(wèn)題，偷工減料、弄虛作假問(wèn)題等；三是行政監(jiān)督檢查不到位，執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。如質(zhì)量監(jiān)督、招投標(biāo)監(jiān)督不到位問(wèn)題。[4] 水利工程建設(shè)實(shí)行代建制的有效性分析 根據(jù)目前我國(guó)的國(guó)情，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)尚處于起步階段，水利工程建設(shè)與管理也不例外，這就決定了水利建設(shè)管理必將有一個(gè)長(zhǎng)期的探索階段和過(guò)渡過(guò)程。 代建制度是比建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制度更為進(jìn)步的一種制度形式，它起到了對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體缺位的補(bǔ)充作用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府投融資的水利工程建設(shè)項(xiàng)目均出現(xiàn)了不同程度的投資主體缺位（或不到位）的情況。多數(shù)水利工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主并不是工程建設(shè)管理的專業(yè)從業(yè)單位