【文章內(nèi)容簡介】 15 頁。2Murray Edelman, the symbolic uses of politics(Urbana:university press,1967). 關于符號和政治的重要探討。12災害或危機可以充當預警。最后，焦點事件可以與其他的類似事件配合起來影響政策問題的界定。第三，關于現(xiàn)行項目運作情況的反饋信息。搜集反饋信息方式一般有兩種，即正式渠道和非正式渠道。政府官員通過監(jiān)控開支，親自去實施項目，評估和監(jiān)督項目的執(zhí)行情況，并且收到種種抱怨的意見。通常官員們都是通過對各種抱怨聲和私下進行的個別調(diào)查等一些非正式渠道來獲得反饋信息。此外，官僚本身也通過日常的項目管理而意識到一些問題。正如一位訪談對象說：“管理該項目的官員發(fā)現(xiàn)它就是不起作用了，必須要修理?！?但有時也從很系統(tǒng)的監(jiān)控和評估研究報告等正式渠道得到反饋信息?？傃灾答佇畔⒌那馈到y(tǒng)監(jiān)控，抱怨和個別調(diào)查，以及官僚的經(jīng)驗。有兩類信息會被解釋成問題，第一類問題是執(zhí)行不符合立法意圖和上級行政意圖；第二類表明問題的信息是不能實現(xiàn)規(guī)定的目標。最后，一項公共政策的意外后果可能引起決策者的關注。（1）為什么一些問題從議程顯著位置被替代？其原因，一是政府內(nèi)部人們認為已經(jīng)通過立法或做出一項行政決策來處理了這個問題，他們的注意力轉移了。二是其他問題沒有得到政府的解決或處理也從視野中消失了，主要是因為政府所充分采取的行動使得那些原本比較嚴重的后果變得更少見了。處理某一個問題的一個必然結果是比如達到平衡。2無論問題是否能得到處理，該主題都會消失：要么人們相信自己已經(jīng)解決了問題，要不他們的確盡了最大努力，而且該問題必定會潛伏一段時間，直到他們在試圖解決問題為止。如果安東尼唐斯是正確的話，那么問題經(jīng)常從公共視野中消失的原因就在于短期的樂觀讓位于對行動之財政成本和社會成本的認識。3（2）預算問題。預算首先扮演的是約束的角色，它阻抑了人們對一些昂貴項目或者一些解決辦法代價太高的問題的關注熱情。有時，預算也充當著一種促進因素，它有助于一組所關切的事情或者政策建議處于顯著的位置。經(jīng)濟中的豐富資源會使的預算約束不太嚴格，有了資金，政府就可以在預算約束嚴格的時候使1約翰W金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 127 頁2約翰W金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 105 頁3Anthony Downs,“Up and Down with—the ‘IssueAttention Cycle,’ ”The Public Interest28(Summer1972):所不可能的創(chuàng)新成為可能。（3）對狀況和問題的區(qū)別。正如一位院外活動集團的說客所言：“如果你一只手上只有四個手指，那就不是一個問題，那是一種狀況。”當我們開始相信我們應該就一些狀況而采取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題。1狀況界定成問題主要受價值觀、對比及分類的影響。第一，價值觀在問題界定中的作用，一個人對所觀察的狀況與他對某一理想狀態(tài)的知覺之間的不相匹配就變成了問題。第二，對比在問題中的影響。如果一個人不是在得到別人正在得到的東西，而且他又信奉平等，那么這種比較劣勢就構成了一個問題。第三，分類。分析任何事物的第一步就是將其正確分類。如果一個問題歸類不同，那么我們對它的看法就會不同。對類型的正確分類也就規(guī)定了我們考慮這些問題的方式?？傊?，問題源流這一部分考察了政府官員對問題的界定。通常各種機制——指標、焦點事件和反饋會引起他們的關注。除了對問題識別和問題界定的直接推動之外，議程狀態(tài)的形成有許多原因，如起約束作用和促進作用的預算、政治家們個人因素、流行的價值觀、利益集團的壓力或偏好的其他表達方式等。（二）政策源流第二類是政策源流。金登提出了“政策共同體”概念，它指是由某一特定領域的分散在政府內(nèi)外，即由研究人員、國會辦事人員、規(guī)劃與評估辦公室和預算辦公室人員、學者、利益集團的分析人員等專業(yè)人員組成的共同體。金登教授認為，在政策共同體中，圍繞著“政治鮮湯”“漂浮”著多種意見主張，它們相互碰撞、彼此結合，經(jīng)過分析，有些意見或建議被舍棄，或受到重視，或變異。一項建議或思想經(jīng)過技術的可行性與價值觀念的可接受性兩項指標的檢驗將被考慮采用。在這個共同體中，備選方案和政策建議的產(chǎn)正過程類似于一種生物自然選擇過程。2通常政策共同體接受一種新思想需要很長的一段軟化過程：思想漂浮、提出議案、做演講、草擬政策建議，然后根據(jù)反應修改議案，并且再一次漂浮起來。不同思想之間是相互對抗的，并且以各種各樣的方式彼此結合。這種“湯”不僅對出現(xiàn)一些全新的元素而發(fā)生變化，而且更多地是對已存在的元素進行重組而發(fā)1約翰W金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 145 頁2Robert Axelrod the Emergence of Cooperation Among Egoistis ,’American Politicial Science Rerview75(June 1981):生變化。盡管在這盆原湯中有許多思想四處漂浮，但是只有那些符合某種標準的思想才會堅持下來。首先，在某種范圍內(nèi)，思想是通過這種政治原湯而自由漂浮的，但是思想的倡導者并不允許這個過程完全自由漂浮。這些政策企業(yè)家會在許多不同的論壇上提出自己的思想。政策企業(yè)家“軟化”的對象，有時是普通公眾、一種更為專業(yè)化的公眾或政策共同體本身，其目的確保相關的公眾為某一類型的政策建議到來而做好準備。軟化活動有時包括飄放一些試探輿論的想法。正如一位新聞記者對此所解釋的那樣：“你讓某一思想‘漂’上來，然后再看看它的進展情況。如果它被擊落，那么它被淘汰了”1。軟化活動是在一個政策建議受到重視之前的必要準備期。其次，一個思想幸存的標準有些是政策共同體本身內(nèi)部所固有的。一方面是技術的可行性和價值的可接受性?？尚行陨婕皥?zhí)行環(huán)節(jié)，一項政策建議的倡導者必需注意執(zhí)行的可行性，以及闡明一種思想將會得以實際運用的現(xiàn)實機制。另一方面是價值可接受性。在政策共同體中幸存下來的政策建議往往都符合那些專業(yè)人士的價值觀。所有的專業(yè)人員并非具有相同的價值觀，而且在意見不一致的情況下，沖突便會外溢到更大的政治舞臺上。三是效率原則。政策制定者關心一個項目成本，也關注由于那項支出而實現(xiàn)的收益，這些收益可以證明那些成本是否具有合理性，以及是否可能以更低的成本來獲得。一般能夠幸存下來政策建議要符合預算約束和公眾默認這些檢驗的標準才會被采納或受到重視，所以政策專業(yè)人員通常把對民選官員的支持或反對解釋成為與公眾情緒密切相關，或者解釋成為象征著公眾情緒。許多思想之所以被遺棄，其原因在于專業(yè)人員想象不出它們能夠得到民選政治家及其任命官的接受。有些思想被認為擁有著更為廣泛的政治氣候會發(fā)生變化的希望而保持活力，即使這些思想目前可能并不受歡迎。另一些思想則帶著被民選政治家所贊成的期待而被積極地推到了最前方。最后，一個簡短思想目錄的產(chǎn)生。通過這個選擇過程，有些思想基本上符合專業(yè)人員據(jù)以評估政策建議的標準，從軟化過程中幸存下來。這些思想已經(jīng)得到了磨練和改造，比原政策建議更好的組合思想成為主要候選方案，所討論的備選1約翰W金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 163 頁15方案目錄縮小了。這種共識源于對問題的意識和在解決辦法或者政策建議上達成一致。經(jīng)過某種程度的傳播，許多人都在討論這個政策建議或思想。這個過程類似于托馬斯謝林的“翻轉”模型，該模型用來描述街區(qū)中種族混合的變化過程。1翻轉是建立聯(lián)盟的過程，這種過程更強調(diào)的是說服和傳播：按照思想幸存下來的那些標準，一種具有可取之處的思想會為更多的專業(yè)人員所接受?？傊?，政策源流這部分考察政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設計以及受到重視的過程，并產(chǎn)生一個簡短的政策建議的目錄。有一個可供采納的可行備選方案有助于某一主題在政府議程上獲得很高的地位，而且那樣也可以明顯增加某一主題被提上決策議程的可能性。（三）政治源流第三類是政治源流。獨立于問題溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，金登教授認為政治源流由諸如國民情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構成。在政治源流的各種因素中，公眾情緒（國民情緒）和行政當局的變化這兩個因素的結合，會對議程產(chǎn)生最有力的影響。1．國民情緒。它又可稱為國家氣候，公共輿論的變化或者廣泛的社會運動，即認為在一個國家大眾思考問題方向近似及其變化明顯，將對政策議程和政策結果影響重大。政府參與者對國民情緒的意識既可促進一些項目被提議程，也可用來抑制其他項目上升到議程。國民情緒是某種很模糊、易被感知的，但是不具體的存在物。一般識別的方式有兩種：首先，選民政治家通過諸如郵件、市民大會或者小型聚會、接待群眾代表或者他們在該地區(qū)辦公時的來訪這樣一些交流方式來判斷其選民的情緒；其次，非選民官員往往根據(jù)他們從政治家那兒獲得的信息來認識國民情緒。因此，國民情緒的某種印象的獲得通常是這種從政治家到非選民官員流動方式的傳播，二者都關注著充滿了有關時代特征的評論與印象的媒體。它又稱為利益集團的壓力、政治運動以及政治精英行為等概念，是政治溪流的第二部分。金登認為應該對有組織的利益集團之間的共識與沖突有所認識。某種程度上，他們的評價涉及他們對傳播流的知覺。如果他1Thomas Schelling，Micromotives and Macrobehavior（New York ：W. W. Norton，1978），們從第一方聽到很多，而從第二方聽到很少，那么他們就會假定平衡在第一方。這樣做的部分原因在于他們把傳播視為強度的一種指標。即使雙方在傳播的頻率和力度上大致相等，但重要人士認為主導方具有優(yōu)勢的政治資源時，在對支持與反對之間的平衡的確定不太精確情況下，實際對平衡做出了一種評估。第一，是人事調(diào)整。政府行政當局發(fā)生了變化，隨之帶來政策議程的顯著變化。當議程發(fā)生變化涉及政府角色的時候，要么是擔任權威職務上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項目并提出新的議程項目；要么是這些職位上的人事發(fā)生了變動。人事調(diào)整最重要的影響之一就是政府的變更，因此，政府扮演的角色居于首要的地位。第二是涉及管理權限問題。一般憲法、憲章、法令以及規(guī)章的一個主要影響就是確立管理權限。政治溪流中也存在著共識。在政治溪流與政策溪流中，推動浪頭的過程是不同的。與政策溪流中強調(diào)說服相比，政治溪流中共識是通過討價還價來控制的。1這種討論更有可能是：“你支持我的條款，我就支持你的條款”，而不是：“讓我使你相信我條款的優(yōu)點”。2在政治溪流中，一種討價還價的過程在發(fā)揮作用；潛在的聯(lián)盟支持者受到某種利益承諾的誘惑而加入聯(lián)盟，而其他人之所以爬上浪頭，是因為他們擔心在某種事情通過的情況下，自己會分到不到一杯羹。所以，共識是通過插入許多不同的利益來建立的。總之，在綜上各種因素影響下，政治溪流都是按照自己的動態(tài)特征和規(guī)則流動的。政治家常常從他們接觸到的各種傳播中感覺國民情緒。非民選官員可以從政治家那兒了解國民情緒。政府官員要對有組織的政治力量之間的共識程度進行判斷。如果這些力量之間存在沖突的話，那么政府官員會根據(jù)傳播的頻率，或強度，或各種集團的資源來發(fā)覺力量的大小來判斷他們之間力量的平衡情況。政府的變更、人事變動，或權限的邊界等都會對議程產(chǎn)生重大影響。實際上，如果所涉及的是一個流行問題，那么競爭與其說是妨礙行動，還不如說是促進作用。政治領域中共識是通過一種討價還價的過程建立的。一旦參與者感覺到某種動靜，他們就會跳進來維護并保護自己的利益。1關于討價還價的深入討論，參見 Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics, andWelfare(New York :Harper and Row,1953),第十二章和第十三章。2約翰W金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版：200201頁17（四）三流合一：政策之窗與溪流的結合所謂政策之窗也就是根據(jù)給定的動議而采取行動的機會，它們呈現(xiàn)并且只敞開很短暫的時間。政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是促進其特殊問題受到關注的機會。這些政策制定系統(tǒng)的各種溪流，在關鍵的時刻匯合在一起。金登指出了一個思路，首先了解何為政策之窗及其政策之窗的開啟原因，再進一步了解這些政策溪流的結合情況。（1）政策之窗的開啟。議程更多地受問題溪流和政策溪流的影響，而備選方案則更多地受政治溪流的影響。一扇政策之窗之所以敞開，其原因在于政治溪流的變化，或者一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關注，或行政當局的變更及任何政治角色的調(diào)整。有時，某一問題變得迫在眉睫，從而為一些政策建議的倡導者創(chuàng)造了將其解決辦法附在問題上的機會。一旦政策之窗打開，它敞開的時間不長。如果參與者不能利用或者沒有利用這些機會的話，那么他們就必須等待時機，直到下一次機會來臨。（2）政策之窗的關閉原因有很多種。第一，參與者可能覺得他們已經(jīng)通過決策或者立法把問題處理了。即使他們還沒有把問題處理了，業(yè)已采取了某種行動這一事實也會使人們暫時不再討論那個問題。1第二，參與者可能沒有爭取到行動。第三，促使政策之窗打開的事件可能會從舞臺上消失。如每當新總統(tǒng)開始做出任