【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 調(diào)時(shí)，上級(jí)不得不陷于沒(méi)完沒(méi)了的協(xié)調(diào)中，易于降低決策質(zhì)量。第四，由職能部門形成組織多支撐點(diǎn)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，也可能變?yōu)樽璧K一個(gè)組織創(chuàng)新、發(fā)展的保守因素。（三）管理層次和管理幅度層級(jí)制和職能制帶來(lái)管理層次和管理幅度問(wèn)題。管理層次和管理幅度問(wèn)題是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個(gè)決定性因素。管理幅度是指一個(gè)層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長(zhǎng)直接控制的下級(jí)機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。它是對(duì)行政組織橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行裁量的問(wèn)題，如同掛鐘的擺幅一樣，管理幅度是有一定限度的，過(guò)大或多小都將影響管理效能。管理層次指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級(jí)。縱向?qū)哟蔚脑O(shè)置必須適中適宜，層次過(guò)多，工作線路長(zhǎng)，拉大了領(lǐng)導(dǎo)層與實(shí)施層的行政距離，給上下溝通帶來(lái)不便，不僅造成程序復(fù)雜、手續(xù)繁多、公文履行、官僚主義叢生，也帶來(lái)信息的失真失落率。實(shí)踐表明，管理層次每多出一級(jí)，信息的失真失落率就會(huì)增加一倍。合理的管理層次一般分為高、中、低三個(gè)層次，或高、中、低、基層四級(jí)，前者如多數(shù)國(guó)家政府通用的部、局、處三級(jí)建制，傳統(tǒng)工廠的廠、車間、班組三級(jí)建制；后者如我國(guó)的國(guó)務(wù)院——省——縣——鄉(xiāng)四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制。但是無(wú)論哪一種管理級(jí)數(shù)，高層總是負(fù)責(zé)制定組織總目標(biāo)，偏重于決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督事務(wù)，人數(shù)相對(duì)少；中層承上啟下，負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政策，協(xié)調(diào)下級(jí)活動(dòng)；基層主要負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)具體事務(wù)，人數(shù)相對(duì)多，這同層級(jí)制的金字塔結(jié)構(gòu)是相一致的。管理層次與管理幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。如果組織規(guī)模一定，那幺層次越少，跨度則越大，即每個(gè)層次所包容的基本單位和人員就越多。反之，每個(gè)層次所包容的基本單位和人員越少，則層次就越多。這是行政組織中客觀存在的管理幅度與管理層次間的制約關(guān)系。這種制約關(guān)系使組織形態(tài)及其功能有明顯差異。第一，幅度小而層次多，行政組織的外部形態(tài)呈“尖三角形”，這種結(jié)構(gòu)集權(quán)優(yōu)勢(shì)比較突出，由于下屬層次幅度較小，指揮控制的難度也較小，決策、行動(dòng)、指揮較為迅速。然而這是以層次的增多為代價(jià)的，因?yàn)槊總€(gè)增加的層次，都起著信息集結(jié)點(diǎn)的作用，這不僅延長(zhǎng)了組織信息的傳遞線路，而且容易使信息失真，對(duì)整個(gè)組織的活動(dòng)不一定有利。實(shí)踐中，尖三角組織形態(tài)多用于軍事性、程序性組織類別。第二，幅度大而層次少，行政組織的外部形態(tài)呈“扁三角形”。這種結(jié)構(gòu)分權(quán)優(yōu)勢(shì)比較明顯，由于幅度寬，控制較松，有利于發(fā)揮各單位及成員的積極性；組織信息流轉(zhuǎn)快、失真度小，但由于下層幅度的擴(kuò)大而使上層發(fā)出指令的難度增加，不易準(zhǔn)確指揮控制。由此可見(jiàn)，管理層次和幅度是需要綜合權(quán)衡的兩個(gè)方面，如何設(shè)置需受到一定變量的制約。如工作性質(zhì)及難易程度，管理者水平與手段先進(jìn)與否，被管理對(duì)象能力的大小、工作內(nèi)外部條件等。因此，片面強(qiáng)調(diào)增加或減小幅度并不能保證組織結(jié)構(gòu)的有效性，而應(yīng)當(dāng)考慮主要的限定性條件來(lái)作出合理選擇。比如，只要信息手段足夠發(fā)達(dá)，只要上級(jí)有足夠的指揮控制能力，增大管理幅度而減少管理層次是可行的。（四）行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一在社會(huì)分工、分化復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，行政組織不可能采取單純的縱向型或橫向型結(jié)構(gòu)，實(shí)際上它們也不可能單獨(dú)使用，而是將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成現(xiàn)代各國(guó)政府組織的“級(jí)職綜合制”。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮與職能專業(yè)部門相結(jié)合，它吸收了層級(jí)制與職能制的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其相互補(bǔ)充、制約。“級(jí)職綜合制”結(jié)構(gòu)設(shè)置的具體程序是，先按管理范圍劃分組織層級(jí)體系，然后再對(duì)每一層級(jí)按管理性質(zhì)劃分部門。我國(guó)的行政組織采用的是層級(jí)制和職能制相結(jié)合的層級(jí)職能制體制。從縱向看，從中央到地方按范圍大小劃分為中央（國(guó)務(wù)院）——省、自治區(qū)、直轄市——自治州、縣、自治縣、市、——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四個(gè)層次，每一層次內(nèi)又再作進(jìn)一步的層次劃分。從職能看，每級(jí)政府內(nèi)部又按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門，各部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但管轄范圍大體相同，地位平等。它們主要對(duì)同級(jí)政府和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，同時(shí)也接受對(duì)口的上級(jí)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)行政組織由此構(gòu)成縱橫交錯(cuò)、相互配合的層級(jí)職能體系。四、行政組織與環(huán)境如前所述，在系統(tǒng)論方法問(wèn)世之前，人們對(duì)行政組織的研究主要集中于組織內(nèi)部，很少考慮外部環(huán)境對(duì)組織內(nèi)部各要素的影響，這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不很發(fā)達(dá)，人們間相互關(guān)系松散，利益交換力度松弛的歷史條件下，組織理論對(duì)社會(huì)生活的合理反應(yīng)。系統(tǒng)論方法在組織管理理論中的運(yùn)用，使人們的視野從行政組織內(nèi)拓展到對(duì)行政組織環(huán)境的關(guān)注。人們認(rèn)識(shí)到行政組織不是一個(gè)自我封閉的系統(tǒng)，作為社會(huì)大系統(tǒng)中的小系統(tǒng)，它存活于環(huán)境中，受環(huán)境影響和制約，如果割斷與環(huán)境的聯(lián)系，行政活動(dòng)便失去意義，行政組織也不可能存在和發(fā)展。系統(tǒng)論在組織理論中運(yùn)用的直接結(jié)果是啟發(fā)了行政生態(tài)學(xué)的產(chǎn)生。行政生態(tài)學(xué)以注重組織環(huán)境對(duì)行政活動(dòng)的影響及其兩者的相互作用為特征，成為行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。在組織與環(huán)境的相互作用中研討行政組織的運(yùn)行和發(fā)展，使行政組織更好、更主動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，是現(xiàn)代行政組織理論區(qū)別于傳統(tǒng)組織理論的重要標(biāo)志。（一）行政環(huán)境理論的提出和發(fā)展對(duì)行政環(huán)境進(jìn)行專門研究的是高斯和雷格斯的行政生態(tài)學(xué)。行政生態(tài)學(xué)是以生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理的系統(tǒng)知識(shí)，它把行政系統(tǒng)比擬為生物有機(jī)體，把行政系統(tǒng)所處的環(huán)境看作行政系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境，認(rèn)為兩者之間發(fā)生類似“物質(zhì)循環(huán)、能量變換和信息交換的過(guò)程”。高斯在1936年、1947年分別發(fā)表的《美國(guó)社會(huì)與公共行政》和《行政生態(tài)學(xué)》的文章中首先提出并強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境與行政管理有密切關(guān)系及行政環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的作用，并認(rèn)為了解生態(tài)環(huán)境的各種因素是解釋行政行為的唯一途徑。60年代雷格斯在其標(biāo)志行政生態(tài)學(xué)創(chuàng)立的《公共行政生態(tài)學(xué)》一書中，從各國(guó)不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素出發(fā)，將現(xiàn)代世界各國(guó)行政系統(tǒng)所處的生態(tài)環(huán)境概括為三種行政模式或行政形態(tài)：即與農(nóng)業(yè)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的“融合型”行政形態(tài)、與工業(yè)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的“衍射型”行政形態(tài)，以及與由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)社會(huì)過(guò)渡的“棱柱型”行政形態(tài)。這三種行政形態(tài)中的行政行為方式、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力行使的方式各不相同。學(xué)者們之所以熱衷于用生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)解釋行政系統(tǒng)，是因?yàn)榻M織是一個(gè)人的結(jié)合體，組織特性與人（生命有機(jī)體）的特性有某種相似形，作為有機(jī)體的組織，不僅受內(nèi)部因素影響，同時(shí)又影響外部因素，與環(huán)境處于相互作用中，行政生態(tài)學(xué)的思想對(duì)我們研究行政組織環(huán)境以及行政組織與行政環(huán)境的相互作用有一定的參考價(jià)值。1970年，卡斯特和羅森茨維克合作發(fā)表了《組織與管理》，指出管理組織與外界環(huán)境之間既具有界限，又相互滲透，組織從外界輸入各種信息、支持、資源等，經(jīng)過(guò)組織轉(zhuǎn)換，然后輸出，論述了組織系統(tǒng)與外界環(huán)境系統(tǒng)互動(dòng)的過(guò)程及特征。1976年，盧桑斯教授發(fā)表了《管理學(xué)導(dǎo)論》，提出了管理系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間具有整體性、開放性、反饋性、權(quán)變性等特征，說(shuō)明行政管理系統(tǒng)只有適應(yīng)環(huán)境系統(tǒng)，才能生存和發(fā)展。（二）行政組織與行政環(huán)境的相互作用西方組織理論認(rèn)為，任何組織的存在離不開三個(gè)環(huán)境：微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。微觀環(huán)境是指組織系統(tǒng)本身，包括組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員、權(quán)力系統(tǒng)、規(guī)章、政策等因素。宏觀環(huán)境是組織運(yùn)行的外部環(huán)境。由于行政組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境發(fā)生關(guān)系，因此，那些方便組織與環(huán)境聯(lián)系的環(huán)節(jié)因素構(gòu)成中介環(huán)境。20世紀(jì)30年代末，巴納德將系統(tǒng)論引入對(duì)企業(yè)組織的研究，其一般性結(jié)論很快散射于各類社會(huì)組織：一個(gè)社會(huì)組織必須同時(shí)兼顧內(nèi)部平衡和外部協(xié)調(diào)兩個(gè)方面，組織才能生存和發(fā)展。 從相對(duì)意義上講，對(duì)外協(xié)調(diào)比對(duì)內(nèi)平衡在操作上更困難，因?yàn)橥獠凯h(huán)境變量更具不可控性。基于此，我們所講的行政環(huán)境主要指行政組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，是指在行政組織界限之外，對(duì)其存在和發(fā)展產(chǎn)生重要影響的諸要素、條件的總和。行政組織環(huán)境是一個(gè)由眾多既互相聯(lián)系又相互制約的因素構(gòu)成的非常復(fù)雜的綜合體，包括人類社會(huì)與自然界對(duì)行政組織發(fā)生直接、間接影響的各種要素?？ㄋ固卦循h(huán)境要素歸結(jié)為：文化、技術(shù)、教育、政治、法制、自然資源、人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國(guó)防。還有學(xué)者將社會(huì)團(tuán)體也作為環(huán)境的重要因素，這些要素大致可概括為政治、經(jīng)濟(jì)、文化幾個(gè)方面，因?yàn)樗鼈兓灸依松鐣?huì)環(huán)境的基本要素，并構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)。用系統(tǒng)論的方法考察行政組織，行政組織與行政環(huán)境相互作用是通過(guò)輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的方式進(jìn)行的。輸入是外部行政環(huán)境對(duì)行政組織的要求、支持和反對(duì)；轉(zhuǎn)換是政府根據(jù)外部行政環(huán)境的輸入信息、能量等，進(jìn)行調(diào)整、改變，使之與行政環(huán)境相協(xié)調(diào)；輸出即行政組織經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換之后，重新向外部環(huán)境輸出各種信息和產(chǎn)品。在這種連續(xù)不斷的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出過(guò)程中，行政組織與行政環(huán)境相互影響，相互制約，相互作用。一方面，行政環(huán)境決定、影響和制約著行政組織活動(dòng)。行政組織的目標(biāo)設(shè)置、機(jī)構(gòu)建立、運(yùn)行機(jī)制、活動(dòng)方式和管理手段的確定，是行政組織自覺(jué)的、有意識(shí)選擇的結(jié)果，但是選擇不是純主觀的和隨意的，既要受制于一定的環(huán)境，又要隨環(huán)境的變化而不斷加以調(diào)整。行政組織只有主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境，滿足社會(huì)的需求，才能更好地生存，否則只能被環(huán)境所淘汰。比如在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)條件下，人與人之間的等級(jí)劃分嚴(yán)格，組織成員居于依附地位，組織管理中必然會(huì)盛行獨(dú)裁專制的管理模式；工業(yè)化社會(huì)中組織成員人格獨(dú)立，民主、獨(dú)立、平等是社會(huì)中的基本價(jià)值取向，組織管理必須適應(yīng)這一變化，走向民主化管理模式。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政環(huán)境的變化加劇，這就對(duì)行政組織的反應(yīng)力和對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性有更高的要求。目前世界各國(guó)都在進(jìn)行大規(guī)模的政府改革，依據(jù)自己國(guó)家的國(guó)情調(diào)整政府職能，改革政府機(jī)構(gòu)，其目的就是要增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的“回應(yīng)性”和“敏感程度”。另一方面，行政組織對(duì)行政環(huán)境有著能動(dòng)的作用。行政環(huán)境對(duì)行政組織的決定和制約作用并不意味行政組織只是完全被動(dòng)、消極地去適應(yīng)環(huán)境，它對(duì)環(huán)境有能動(dòng)的反作用，既可以改造環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，也可能對(duì)環(huán)境發(fā)生消極作用，阻礙社會(huì)的發(fā)展。恩格斯曾經(jīng)指出：“國(guó)家權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可能有三種：它可沿著同一方向起作用，在這種情況下就會(huì)發(fā)展的比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下它現(xiàn)在在每個(gè)大民族中經(jīng)過(guò)一定的時(shí)期就都要遭到崩潰；或者是它可以阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著某些方向走，而推動(dòng)它沿著另一種方向走，這第三種情況歸結(jié)起來(lái)為前兩種情況中的一種。但是很明顯，在第二種和第三種情況下，政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)造成巨大的損害，并引起大量的人力和物力的浪費(fèi)?！?雖然恩格斯不是專門講行政組織與行政環(huán)境的關(guān)系，但是行政權(quán)力是行政組織運(yùn)行的生命線，其道理是相同的。研究行政組織與行政環(huán)境的相互作用，就是要發(fā)揮行政組織對(duì)行政環(huán)境的積極的改造作用，防止和限制負(fù)的作用。我國(guó)政府進(jìn)行的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率，改革審批制度等種種改革，就是要消除行政體制中的消極因素，推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立。（三）影響行政組織的主要環(huán)境因素1．政治環(huán)境政治環(huán)境是對(duì)行政組織發(fā)生直接、重要影響的條件因素。廣義講，行政組織所處的政治環(huán)境指國(guó)家的基本政治制度，以及政治上層建筑中各要素的總和。具體講還包括統(tǒng)治階級(jí)及其政黨狀況，各階級(jí)在國(guó)家中的地位，政權(quán)的組織形式以至國(guó)際政治形勢(shì)等。政治環(huán)境與行政組織的關(guān)系主要表現(xiàn)在，行政組織應(yīng)該對(duì)什幺樣的利益要求、利益表達(dá)、利益協(xié)商機(jī)制、利益博奕結(jié)果的合理性、合法性予以認(rèn)可。在國(guó)家的政治體系中，行政組織是政治機(jī)構(gòu)的重要組成部分，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。作為全社會(huì)的公共管理機(jī)構(gòu)，行政組織必須在國(guó)家既定的政治制度下，調(diào)節(jié)社會(huì)中各種利益關(guān)系。由于行政組織的價(jià)值前提和活動(dòng)的依據(jù)是政治環(huán)境給定的，政治環(huán)境對(duì)于行政組織的嚴(yán)格約束就在于，行政組織必須對(duì)已經(jīng)確定的利益表達(dá)、分配行為給予合理認(rèn)可，并予以輔助或制止其中的不合理部分。換句話說(shuō)，行政組織面臨的政治環(huán)境就是它必須遵守和執(zhí)行一個(gè)確定的“利益游戲規(guī)則”，同時(shí)肩負(fù)維護(hù)這些規(guī)則的使命?！袄嬗螒蛞?guī)則”包括利益表達(dá)、利益談判（博奕）、利益分配方案的執(zhí)行等內(nèi)容，它通常用法律形式予以認(rèn)可。例如，利益表達(dá)的合法性包括：是否準(zhǔn)許游行示威，哪些利益呼吁允許在報(bào)刊上登載等等；利益博奕規(guī)則包括：議會(huì)辯論，人代會(huì)發(fā)言，工會(huì)職能等；利益分配方案則包括產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)稅方案等。行政組織必須認(rèn)可其合理性并服從和執(zhí)行。行政組織置身于政治環(huán)境之中，但其存在方式相對(duì)其它社會(huì)組織來(lái)講，又構(gòu)成政治環(huán)境的一部分，比其它社會(huì)組織更強(qiáng)烈地影響政治環(huán)境。例如，利益表達(dá)、博奕和各項(xiàng)政策制定過(guò)程中，都打有行政組織的明顯印記。除了提出政策動(dòng)議、參與政策起草等，單憑行政組織掌握了絕大多數(shù)政策的解釋權(quán)，就足以證明其巨大的能動(dòng)性。對(duì)此，羅伯特普特南概括道：“政府采用的絕大多數(shù)政策動(dòng)議，是由主要為常任文官組成的公共官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出的?！捎谛姓賳T們事實(shí)上既壟斷了設(shè)計(jì)實(shí)際政策方案所需的技術(shù)專長(zhǎng)，也壟斷了有關(guān)現(xiàn)行政策的大部分情報(bào)，因而他們獲得了擬訂決策議事日程的主要的影響力?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)中，法律環(huán)境也是行政組織不能擺脫的、必須提及的重要環(huán)境因素。法律環(huán)境對(duì)于行政組織的意義可概括為一句話，這就是大法不能違反。對(duì)于行政組織來(lái)說(shuō)，