【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 分發(fā)揮地方政府管理國(guó)有資產(chǎn)的積極性，也不利于從整體上加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理。所有這些都表明，必須要加大改革力度，為建立政資分開(kāi)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制而全面創(chuàng)新迫在眉睫。第三階段：“資企分開(kāi)”：國(guó)資委國(guó)有股東權(quán)與公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開(kāi)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制全面創(chuàng)新階段（2002~至今）1．關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制全面創(chuàng)新2002年黨的十六大報(bào)告明確指出，要“繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，要在“中央政府和省、市（地）兩級(jí)政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”。 2003年4月國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，第一次在中央政府層面上做到了政府的公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的分離，為新國(guó)有資產(chǎn)管理體制的運(yùn)行提供了組織保障，表明國(guó)有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)作階段。2003年6月《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》出臺(tái)，進(jìn)一步明確了我國(guó)國(guó)資管理新體制的基本框架。2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中進(jìn)一步提出了四項(xiàng)任務(wù)：一是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系；二是積極探索國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的有效形式，完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度；三是健全產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管辦法，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)；四是建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非金融資產(chǎn)和自然資源性資產(chǎn)等的監(jiān)管辦法。黨的十七大報(bào)告中提出，要優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。要加快建設(shè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度。從新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革來(lái)看，在總結(jié)國(guó)家體改委和全國(guó)學(xué)者們進(jìn)行的很多探索和各種方案的基礎(chǔ)上，改革有了更明確的方向，改革思路有了實(shí)質(zhì)性突破，管理模式有了重大創(chuàng)新。十六大提出的改革方案與其他各種方案的對(duì)比如下：權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)資管理體制國(guó)家所有，中央、地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。十六大4難操作，不到位國(guó)家統(tǒng)一所有，分級(jí)管理十五屆四中3中央架空，或地方無(wú)積極性中央所有，地方管理國(guó)家部委2不利于國(guó)家統(tǒng)一、中央調(diào)控易出現(xiàn)混亂中央地方分級(jí)所有社會(huì)上部分學(xué)者1利弊問(wèn)題方案內(nèi)容提出方案者序號(hào)黨的十六大提出新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體構(gòu)架可以概括為三個(gè)“三”的架構(gòu)，即：第一個(gè)“三”是三級(jí)出資人制度；第二個(gè)“三”是三結(jié)合式管理；第三個(gè)“三”是“三層架構(gòu)經(jīng)營(yíng)”。三級(jí)出資人制度就是要把過(guò)去抽象的國(guó)家所有變?yōu)椤皣?guó)家統(tǒng)一所有”，由中央政府和地方政府“分別代表國(guó)家”行使出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。形成權(quán)責(zé)利明確的中央、省和地三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理體制。三結(jié)合式管理就是管人、管事和管資產(chǎn)結(jié)合。在這一管理方式下對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核，經(jīng)營(yíng)、管理人員的考核，人員的招聘、激勵(lì)機(jī)制等都是統(tǒng)一的。三級(jí)架構(gòu)經(jīng)營(yíng)中的第一層是國(guó)資委（或國(guó)資局、國(guó)資辦）。在國(guó)資委和實(shí)體國(guó)有企業(yè)之間必須要構(gòu)造一座橋梁，即符合資本經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，符合價(jià)值形態(tài)管理的國(guó)有控股公司（資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司）。這個(gè)公司要對(duì)實(shí)體企業(yè)進(jìn)行管理，使國(guó)有資產(chǎn)的管理進(jìn)入價(jià)值形態(tài)，從一般的產(chǎn)權(quán)形態(tài)進(jìn)入到股權(quán)形態(tài)。第三層次是是由國(guó)有控股公司控股或參股的從事具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)。新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，與過(guò)去的改革相比較有很大的不同，具有三個(gè)特點(diǎn)：一是過(guò)去是政府部門(mén)管資產(chǎn)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向由出資人管資產(chǎn)；二是在改革思路上，過(guò)去主要通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)改革來(lái)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，本次是通過(guò)深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革來(lái)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。三是立法先行，本次改革從一開(kāi)始就把國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革納入法制化、規(guī)范化的軌道。三個(gè)層次架構(gòu)建立后，國(guó)有資產(chǎn)管理模式的重要改進(jìn)表現(xiàn)在各層對(duì)國(guó)資管理的職責(zé)清晰，權(quán)責(zé)明確：第一層次，國(guó)資委解決了過(guò)去“五龍治水”的問(wèn)題，即過(guò)去誰(shuí)都管，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任的狀況，改由國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運(yùn)作。國(guó)資委的建立，從組織上解決了政資分開(kāi)的問(wèn)題，克服了過(guò)去政資不分，“五龍治水”的弊端。可以說(shuō)，國(guó)資委的成立，既意味著第二階段任務(wù)政資分開(kāi)的初步完成，也意味著第三階段任務(wù)資企分開(kāi)的開(kāi)始。第三階段，既要保證資本所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開(kāi)，又要防止侵犯所有者利益的“內(nèi)部人控制”，是國(guó)資委在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革第三階段要破解的主要課題和難題。第二層次，通過(guò)建立國(guó)有控股公司將國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)，按照市場(chǎng)化、企業(yè)化的原則對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理。通過(guò)國(guó)有控股公司的出資人代表將過(guò)去抽象的所有者具體化，即通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)落實(shí)了出資人職責(zé)，特別是出資人經(jīng)營(yíng)預(yù)算。第三層次，通過(guò)各實(shí)體公司的建立落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，保證企業(yè)獨(dú)立地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。三個(gè)層次職權(quán)分工明確，第一層次負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，同時(shí)保證同政府的職能不錯(cuò)位。第二層次負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)，但不干預(yù)國(guó)有資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保證出資人既不缺位、又不越位。第三層次作為實(shí)體企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。2．國(guó)資委成立后完善國(guó)有資產(chǎn)管理的主要實(shí)踐如果說(shuō)第二階段重在解決政資錯(cuò)位，那么第三階段就重在克服出資人缺位和對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的越位。為此，國(guó)資委成立后圍繞出資人的不錯(cuò)位、不缺位、不越位，出臺(tái)了一系列措施，進(jìn)行了一系列國(guó)有資產(chǎn)管理的改革嘗試，主要是：[10]（2006）中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2007 1) 積極推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系建設(shè)國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，組建和完善了國(guó)資委的機(jī)構(gòu)設(shè)置，機(jī)構(gòu)組建工作重點(diǎn)從思想建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)等方面推進(jìn)。加強(qiáng)了對(duì)省級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建工作的指導(dǎo)，截至2004年6月底，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)資委全部建立。加強(qiáng)對(duì)市（地）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建工作的調(diào)研和指導(dǎo)，在通過(guò)對(duì)14個(gè)市（地）和10個(gè)縣進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于設(shè)立市（地）級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)意見(jiàn)》，2004年11月26日由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)（國(guó)辦發(fā)[2004]84號(hào)）。截止2005年，全國(guó)431個(gè)地市級(jí)（盟、州、地區(qū)）（含直轄市轄區(qū)縣、兵團(tuán)所屬師級(jí)農(nóng)場(chǎng)）中，282個(gè)已組建國(guó)資委，%。2) 建立健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系建立健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系，是做好國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)，也是我國(guó)法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立以來(lái)，結(jié)合自身職責(zé)，加快建立健全國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)體系。一是配合國(guó)務(wù)院法制辦起草了《條例》，2003年5月由國(guó)務(wù)院發(fā)布正式實(shí)施。二是抓緊制訂企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章及規(guī)范性文件。三年來(lái)（至2006年底），以《條例》為基礎(chǔ)，共制定發(fā)布了企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評(píng)估、業(yè)績(jī)考核等16個(gè)規(guī)章和80余件規(guī)范性文件，地方國(guó)資委制定了1200多件規(guī)范性文件，涵蓋國(guó)資監(jiān)管各個(gè)方面的法規(guī)規(guī)章體系基本形成。三是為保證國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)的統(tǒng)一性，20032004年對(duì)現(xiàn)行涉及國(guó)有資產(chǎn)管理的200多件法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行了全面系統(tǒng)清理。抓緊研究起草了一些重要的法律規(guī)章。一是中央企業(yè)重要子企業(yè)重大事項(xiàng)管理辦法；二是企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理辦法；三是中央企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦法；四是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)報(bào)告制度；五是企業(yè)負(fù)責(zé)人管理辦法；六是企業(yè)職工收入分配調(diào)控辦法；七是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收益監(jiān)繳辦法。加強(qiáng)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)。積極推進(jìn)以總法律顧問(wèn)制度為核心的企業(yè)法律顧問(wèn)制度，進(jìn)一步完善中央企業(yè)重大法律糾紛案件管理制度，加強(qiáng)了企業(yè)內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的建設(shè)。3) 建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任體系認(rèn)真開(kāi)展了清產(chǎn)核資工作，推動(dòng)中央企業(yè)全面執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》。按照《條例》賦予國(guó)務(wù)院國(guó)資委的職責(zé)，逐步建立了相應(yīng)的業(yè)績(jī)考核工作機(jī)制，2003年下半年，起草的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核暫行辦法》正式頒布執(zhí)行。規(guī)范了薪酬分配制度，主要是：加強(qiáng)薪酬管理，2004年制定了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》；規(guī)范收入分配，印發(fā)