【文章內(nèi)容簡介】 勝區(qū)的門票，由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)負責出售。也就是說，對于風景名勝區(qū)的門票，只能由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)經(jīng)營。《風景名勝區(qū)條例》同時規(guī)定，風景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項目，應(yīng)當由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)采用招標等公平競爭的方式確定經(jīng)營者?！顿F州省風景名勝區(qū)條例》對于風景名勝區(qū)交通服務(wù)項目的特許經(jīng)營進行了細化，將風景名勝區(qū)的特許經(jīng)營分為整體項目和單個項目的特許經(jīng)營，并分別規(guī)定了特許經(jīng)營的期限。　　當然，并不是所有省級地方旅游條例都明確支持旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓。而且，就某些特定類型的旅游景區(qū)，其適用的法規(guī)、政策將該等旅游景區(qū)的經(jīng)營主體限定為相關(guān)管理機構(gòu)。例如，根據(jù)國家文物局發(fā)布的《國有文物保護單位經(jīng)營性活動管理規(guī)定(試行)》，國有文物保護單位的經(jīng)營性活動以文物保護單位管理機構(gòu)為主體開展。我們理解，如根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定，某個旅游景區(qū)僅能由其管理機構(gòu)經(jīng)營，那么，企業(yè)希望通過PPP模式參與該旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營就可能存在一定法律障礙?！　∫虼?，采取PPP模式開發(fā)旅游景區(qū)，首先要根據(jù)地方制定的旅游條例以及特定類型的旅游景區(qū)的所適用的法律法規(guī)，確定旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的依據(jù)。對于法律法規(guī)允許將經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)的旅游景區(qū)，應(yīng)進一步確認可以出讓的經(jīng)營權(quán)的范圍。此外，如相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當以招投標方式選擇景區(qū)經(jīng)營方的，在選擇PPP項目的采購方式時，應(yīng)注意采用招標方式?！　　　∪缟纤?，理論上，旅游景區(qū)PPP項目可以實現(xiàn)使用者付費，以門票收入和景區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)等項目的經(jīng)營收入作為支付社會資本方的投資成本和投資收益。但是，從具體的法律規(guī)定來看，有以下四個問題值得注意?！　∈紫?，特定類型的旅游景區(qū)適用的法規(guī)中通常將門票經(jīng)營的主體限定為旅游景區(qū)的管理機構(gòu)。在這種情況下，社會資本無法直接獲得門票收入。例如，《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定，進入風景名勝區(qū)的門票，由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)負責出售。風景名勝區(qū)管理機構(gòu)是當?shù)乜h級以上政府設(shè)立的事業(yè)單位，一般而言，其收到的門票收入應(yīng)上交財政。因此，門票收入轉(zhuǎn)化為了財政收入。企業(yè)可以要求政府通過財政將門票收入支付給企業(yè)，但程序上應(yīng)注意符合《預(yù)算法》的要求?！　〉诙?，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓可能需要依法支付對價。例如，根據(jù)《風景名勝區(qū)條例》，風景名勝區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)項目的經(jīng)營者應(yīng)當繳納風景名勝資源有償使用費。旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)的對價可以理解為旅游景區(qū)未來經(jīng)營收入的折現(xiàn)。如果社會資本為取得旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)支付了對價，那么，從商業(yè)的角度看，社會資本只能通過門票收入收回投資成本和投資收益。這對于社會資本而言，不僅增加了資金投入上的負擔，而且減少了收回投資成本和投資收益的資金保障。一種可行的解決方案是由政府承諾將收取的經(jīng)營權(quán)對價投入雙方成立的合資公司，用于項目建設(shè)，這在一定程度上可以減少社會資本的資金壓力?！　〉谌?，無論是旅游景區(qū)的門票收入還是經(jīng)營權(quán)出讓收入，法律、法規(guī)或地方政策可能規(guī)定了該等收入的特定用途。因此，政府使用該等資金時，應(yīng)當注意符合法律規(guī)定的用途。　　第四，調(diào)價機制的問題。根據(jù)《旅游法》，旅游景區(qū)的門票及服務(wù)項目的價格實行政府定價或政府指導(dǎo)價。因此，政府有權(quán)依法調(diào)整門票和服務(wù)項目的價格，從而影響社會資本的投資收入。社會資本為保障自身利益，可以要求在合同中約定調(diào)價必須以合理的經(jīng)濟測算為基礎(chǔ)，并充分考量社會資本的意見?！　　　PP項目的實施機構(gòu)是負責PPP項目的準備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體，而且是PPP項目合同中代表政府的簽約方?！　τ谀軌蜃鳛镻PP項目實施機構(gòu)的主體范圍，財政部與發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)政策規(guī)定存在一定差異。財政部的文件中規(guī)定，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)”，并未明確企業(yè)可以作為項目實施機構(gòu)。而根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的文件，“行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)”可以作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)。因此，如果政府希望由政府部門或事業(yè)單位之外的主體作為PPP項目的實施機構(gòu)，應(yīng)當選擇適用國家發(fā)改委發(fā)布的文件?！　τ诖笮吐糜尉皡^(qū)綜合開發(fā)及運營PPP項目，往往會涉及風景名勝區(qū)管理、文物保護、交通、土地等多方面的內(nèi)容，一般而言，只有市、縣政府具有相應(yīng)的職權(quán)，某個政府部門、景區(qū)管理機構(gòu)或政府平臺公司都不具有相應(yīng)的職權(quán)處理上述各方面的問題。因此，由市、縣政府作為項目的實施機構(gòu)并簽署PPP項目合同，才能保障項目的順利實施，才能有效的保障社會資本的利益?！　PP項目實施機構(gòu)是項目合同的簽約主體，但不一定是與社會資本共同成立項目公司的主體，應(yīng)當注意區(qū)分。旅游景區(qū)PPP項目中，市、縣政府作為項目實施機構(gòu)與社會資本簽署PPP項目合同，可以另行指定政府平臺公司等主體與社會資本成立項目公司?！　　　τ谖奈锉Ｗo單位、自然保護區(qū)等特定類型的旅游景區(qū)，為保護相關(guān)的資源，法律、法規(guī)中對于一定范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)進行了限制，并要求取得主管部門的批準。以文物保護區(qū)為例，根據(jù)《文物保護法》，文物保護單位的保護范圍內(nèi)不得進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是，因特殊情況需要進行建設(shè)的，須經(jīng)核定公布該文物保護單位的人民政府批準，在批準前應(yīng)當征得上一級人民政府文物行政部門同意。全國重點文物保護單位須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，在批準前應(yīng)當征得國務(wù)院文物行政部門同意?！　∽匀槐Ｗo區(qū)、風景名勝區(qū)相關(guān)法規(guī)中也有此類對建設(shè)開發(fā)、觀光游覽、土地出讓等行為進行限制的規(guī)定。社會資本在對特殊類型的旅游景區(qū)進行開發(fā)時，應(yīng)注意相關(guān)法律、法規(guī)對于開發(fā)建設(shè)的限制，并符合相關(guān)規(guī)劃的要求?！　　　「鶕?jù)國家發(fā)改委、國家旅游局等8部門于2008年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點門票價格的通知》，對依托國家資源的世界遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、文物保護單位和景區(qū)內(nèi)宗教活動場所等游覽參觀點，不得以門票經(jīng)營權(quán)、景點開發(fā)經(jīng)營權(quán)打包上市。我們注意到，近年來上市的旅游業(yè)上市公司，其主營業(yè)務(wù)中都不包括旅游景區(qū)的門票經(jīng)營權(quán)或景點整體的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，而是以景區(qū)內(nèi)某些經(jīng)營項目(如酒店、索道經(jīng)營、旅游客運等)作為主營業(yè)務(wù)?！　∫虼耍赑PP模式中，以門票經(jīng)營權(quán)或景點開發(fā)經(jīng)營權(quán)作為主營業(yè)務(wù)的景區(qū)平臺公司如有上市計劃，可能面臨著政策障礙。社會資本如果有上市計劃，在最初交易結(jié)構(gòu)設(shè)計時，要考慮到上述政策對于上市主體的業(yè)務(wù)限制?！　〗Y(jié)語　　多年來，我國對國有旅游資源的開發(fā)一直采取以財政投入為主的模式，一方面是因為政府不愿意將能夠帶來穩(wěn)定財政收入的優(yōu)質(zhì)旅游景區(qū)資產(chǎn)與企業(yè)分享，同時也因為缺少一個良好的商業(yè)模式促進政府與企業(yè)就景區(qū)開發(fā)項目進行合作。在政府職能轉(zhuǎn)變及政府投資體制改革的大背景下，PPP模式也許能夠為企業(yè)投資旅游景區(qū)開發(fā)項目提供新的契機?！　〈笮吐糜尉皡^(qū)綜合開發(fā)和運營項目屬于綜合性、區(qū)域性的PPP項目，涉及到景區(qū)管理、文物保護、交通、土地等多方面的內(nèi)容，而且要將旅游景區(qū)相關(guān)法律問題與 PPP模式的結(jié)合，因此比較復(fù)雜。對于相其中涉及的商業(yè)問題和法律問題，無論是政府、企業(yè)等參與方還是律師、咨詢公司等中介機構(gòu)，都缺少足夠的實踐經(jīng)驗和知識儲備。因此，對于商業(yè)律師來講，旅游景區(qū)開發(fā)相關(guān)的法律問題仍是一個較為新穎的課題。本文僅是我們根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗進行的初步探索，希望以此激發(fā)更多的研究和探討。旅游行業(yè)PPP項目開始嶄露頭角發(fā)布日期：20161212來源：中國證券報分享到：更多0　　 隨著城市基建等項目完善，以旅游行業(yè)PPP項目開始嶄露頭角?！　?數(shù)據(jù)顯示，截至2016年11月13日，全國PPP項目數(shù)量為10471個。旅游行業(yè)項目數(shù)量592個，%，總投資額6115億元。其中，處于執(zhí)行階段的旅游項目23個，%?！　?11月25日，北部灣旅公告稱，將攜手中城建第四工程局集團有限公司就旅游領(lǐng)域PPP項目開展合作。在合作開發(fā)的旅游領(lǐng)域PPP項目中，中城建四局負責項目的施工建設(shè)和維護。北部灣旅負責運營工作?！　?分析人士認為，中城建四局較為專注于PPP項目投資，且在文旅板塊有多個成功項目的經(jīng)驗，通過合作各自發(fā)揮優(yōu)勢。公司在旅游資源獲取和開發(fā)模式創(chuàng)新上動作不斷，未來業(yè)績有望提升?！　?據(jù)了解，華僑城將攜手國開行、中建、中鐵、中鐵建、中冶等大型央企，以PPP模式投資1000億元，完善云南文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，包括景區(qū)觀光公路、大型游客中心、旅游城鎮(zhèn)以及旅游配套服務(wù)設(shè)施等項目?！　?分析人士表示，在酒店、餐飲、旅行社等高度市場化的業(yè)務(wù)上，PPP模式難以發(fā)揮作用，但在道路、交通設(shè)施等旅游基礎(chǔ)設(shè)施。旅游集散中心、旅游廁所等旅游公共服務(wù)設(shè)施。依托自然資源和人文資源建設(shè)的旅游景區(qū)，以及旅游小鎮(zhèn)、旅游綜合體、鄉(xiāng)村旅游等泛旅游產(chǎn)業(yè)項目中，PPP模式都可能成為項目建設(shè)的首選?！　?今年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年培育1000個左右的具有特色、