法律知識探析關于集體建設用地使用權之屬性及其有償流轉法律問題(編輯修改稿)
2025-07-19 00:19 本頁面
【文章內容簡介】 過隱形市場、改變用途而為集體建設用地使用權流轉的數(shù)量是巨大、驚人的。但這些流轉畢竟在法律、政策上未得到明確認同，是在雜亂、無序及隱蔽的狀態(tài)下進行的，缺乏合理規(guī)制，從而難免引發(fā)諸多問題，導致糾紛及矛盾沖突，影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展[6]?？梢姡绻晃稛o視制度的歷史沿革與市場的現(xiàn)實需求，強調市場的高度管制與禁止，而不是通過疏通和堵漏相結合的土地制度去變革現(xiàn)行制度中不適應經(jīng)濟生活的部分，將可能導致因管治過度而引發(fā)的政府失靈，加劇矛盾。綜上所述，集體建設用地使用權可否流轉已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約性因素之一，而現(xiàn)行調整集體建設用地使用權流轉之法律法規(guī)，因其自身的滯后性、局限性以及故能適應我國市場經(jīng)濟的發(fā)展。改革，勢在必行。三、通過制度創(chuàng)新使集體建設用地使用權合法化、規(guī)范化流轉中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是計劃經(jīng)濟體制下強化權力的制度安排，其最大的弊端在于限制和約束了農(nóng)民自由而全面地發(fā)展。建國以來的多輪土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始終將政府對土地的統(tǒng)一管理職能和政府壟斷職能混為一談，而沒有去圍繞土地經(jīng)濟運行的政府與市場關系的機制基礎進行創(chuàng)新，一直因為政府自己調控自己，政府自己監(jiān)管自己而治標不治本。[7]”因為農(nóng)村土地制度的構建直接關系農(nóng)民階層的命運，改革不能忽視其愿望與訴求。故新的改革，應走出一味強調政府管制與控制的誤區(qū)，在尊重歷史與現(xiàn)實市場需求的基礎上，依靠公有制土地實現(xiàn)形式的產(chǎn)權創(chuàng)新，實行疏通與堵漏相結合的靈活的土地制度。（一）明確界定集體建設用地所有權主體及其代表主體和其享有的農(nóng)地權利如前文所述，目前現(xiàn)實社會中有些地方根本就不存在所謂村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織，或者其在性質上已不同于土地管理法頒布時的集體經(jīng)濟組織， 這就使得大多數(shù)情況下，農(nóng)村集體土地所有權主體由村委會——這一有準行政性質的基層村民自治組織充當，在監(jiān)督機制缺乏的情況下，也為個別村干部權力尋租留下空間。這種情況下，需合理界定農(nóng)村實際的土地所有權主體。其實，真正的所有權主體應是農(nóng)村全體村民，而非某個經(jīng)濟組織，經(jīng)濟組織只是占有、經(jīng)營與管理而已。村集體擁有所有權，當然應當擁有完整的占有、使用、收益及處分權能，而不是目前的收益權能受限、處分權能缺乏的所有權。這將嚴重影響集體建設用地使用權作為一種資源、一種資本在市場經(jīng)濟中作為生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大。故應當賦予農(nóng)村集體權能完整的農(nóng)地所有權，讓在全國普遍存在的具有相對獨立主體資格的村民委員會為集體所有權代表主體。實行集體土地所有權與用益物權的真正分離，適當限制其集體財產(chǎn)權及經(jīng)濟權能，而加強其公共管理與服務職能。即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)市、縣級政府土地規(guī)劃組織本行政區(qū)劃內各村委會實際情況對本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，在計劃管理、總量控制的前提下實行集體建設用地有償使用和流轉。由農(nóng)村集體享有建設用地使用權的所有權、使用、收益、處分權能及流轉的協(xié)調、監(jiān)督等工作。這樣以來，既可使權利與權力相互制約，避免權力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐。（二）加強城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，合理界定集體建設用益物權類型、權能及具體流轉制度在我國農(nóng)村，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民集體才是土地的所有權主體，而作為集體成員的村民，只享有對土地占有、經(jīng)營、使用的權利。故就作為建設用地者個體的村民所享有的使用權來說，其在本質上為他物權中的用益物權。作為他物權，是對他人財產(chǎn)所享有的權利，內容包括占有、使用、收益處分某一方面對物的支配權。而用益物權是對他人所有之物享有以使用收益為內容的物權，即對他人之物在一定范圍內的占有、使用、收益之權利。此處的收益不僅表現(xiàn)為對土地開發(fā)利用之成果直接享有所有權，還表現(xiàn)為處分某一方面對土地的支配權，即通過用益物權之流轉增加收益的行為[8]。而我國目前村
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