【文章內(nèi)容簡介】 在中長期水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略預(yù) 測管理上發(fā)達(dá)國家采取的方法 主要有通過計量經(jīng)濟(jì)模型一般可計算的均衡模型系統(tǒng)動力學(xué) 模型水環(huán)境系統(tǒng)分析模型等對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)要解決的問題進(jìn) 行多情景方案模擬據(jù)此制定行動路線圖并通過具體的政策加 以推進(jìn) 發(fā)達(dá)國家非常重視水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施以美 國為例美國聯(lián)邦政府從 1994 年開始制定為期 5 年的環(huán)境保護(hù) 戰(zhàn)略規(guī)劃到目前為止共制定了 5 輪戰(zhàn)略規(guī)劃即 19941997 年戰(zhàn)略規(guī)劃 19972020 年戰(zhàn)略規(guī)劃 20202020 年戰(zhàn)略規(guī)劃 20202020年戰(zhàn)略規(guī)劃和 20202020年戰(zhàn)略規(guī)劃在環(huán)境戰(zhàn)略中 水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃是重中之重最近一期的水環(huán)境戰(zhàn)略是 2020 年－ 2020 年該時期水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略采取一種被稱為戰(zhàn)略結(jié) 構(gòu)的目標(biāo)層次結(jié)構(gòu)技術(shù)方法來支持戰(zhàn)略總目標(biāo)的實現(xiàn)這種目 標(biāo)層次結(jié)構(gòu)由相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)－子目標(biāo)－具體目標(biāo)構(gòu)成戰(zhàn)略規(guī)劃 中也明確了美國 EPA 及其合作伙伴為實現(xiàn)這些目標(biāo)將采用的戰(zhàn) 略措施和手段與我國的五年環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的發(fā)展歷程相似美 國環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的編寫制定也是一個逐漸完善逐漸發(fā)展的過 程但與我國相比其相關(guān) 科技支撐能力較強(qiáng) 10 2技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析是環(huán)境戰(zhàn)略政策的基礎(chǔ)性工作 目前國際上水污染控制技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和費(fèi)用函數(shù)的理論和 方法學(xué)不斷完善已經(jīng)實現(xiàn)了從基礎(chǔ)性的理論研究階段發(fā)展到大 規(guī)模實際應(yīng)用階段從水污染費(fèi)用模型到大氣污染控制費(fèi)用模 型從微觀層面上的某一特定技術(shù)和特定設(shè)施的費(fèi)用函數(shù)發(fā)展到 建立行業(yè)和區(qū)域的費(fèi)用函數(shù)針對不同用途的費(fèi)用函數(shù)模型紛紛 推出總體來說技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和費(fèi)用函數(shù)研 究領(lǐng)域具有很強(qiáng)的應(yīng) 用性脫離了實際運(yùn)行任何數(shù)學(xué)模型失去了其存在的價值不 斷的實踐應(yīng)用才能將技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和費(fèi)用函數(shù)的研究不斷引向縱 深方向發(fā)展 美國等發(fā)達(dá)國家技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和費(fèi)用函數(shù)研究開發(fā)較早應(yīng) 用較好已經(jīng)形成固定的工作機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源用計量經(jīng) 濟(jì)學(xué)的方法重新審視各項環(huán)境問題以提高工業(yè)污染控制的經(jīng)濟(jì) 有效性為目標(biāo)提出可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的污染控制政策是發(fā)展趨 勢國家制定各項環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等也應(yīng)逐步 強(qiáng)化投資和運(yùn)行費(fèi)用技術(shù)經(jīng)濟(jì)的支持作用 在污染控制的國家層面上各個國家越來越重視政策 技術(shù) 經(jīng)濟(jì)三者之間的有機(jī)聯(lián)系和相互影響人們更加關(guān)注各個系統(tǒng)之 間有機(jī)的整體性以及整體運(yùn)作的關(guān)聯(lián)性從而提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展－水 資源－水污染控制政策－投資運(yùn)行費(fèi)用等一體化的理論某一經(jīng) 濟(jì)發(fā)展目標(biāo)下直接決定了水資源的消耗數(shù)量并影響到水環(huán)境的 污染程度為控制水污染做出更加經(jīng)濟(jì)有效的社會投資是降低 環(huán)境污染程度實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)一體化的必然選擇從而形成了從 11 經(jīng)濟(jì)發(fā) 展出發(fā)落腳到投資的一個完整的發(fā)展鏈條當(dāng)更高水平 的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)提出后更高水平的發(fā)展鏈條又開始重新運(yùn)行 各個環(huán)節(jié)相互影響和相互制約的關(guān)系使污染控制策略集成化的 趨勢越來越明顯技術(shù)經(jīng)濟(jì)要更多地參與到這個大系統(tǒng)的運(yùn)作 中突破其單純的為建模型而建模型這一低層次的應(yīng)用水平通 過數(shù)學(xué)模型的建立更好地解釋環(huán)境問題以及為環(huán)境問題的解決 指出方向 3環(huán)境政策及績效評估逐步成為國際潮流 環(huán)境管理完善改革必須在評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行環(huán)境管理績 效和環(huán)境政策評估應(yīng)當(dāng)是一個例 行和基本的工作發(fā)達(dá)國家國 際機(jī)構(gòu)對管理績效和政策評估非常重視經(jīng)常開展各類評估管 理績效和政策評估是公共管理的基本內(nèi)容通過評估總結(jié)經(jīng)驗和 教訓(xùn)通過評估促進(jìn)信息公開和公眾參與發(fā)達(dá)國家如美國 國際機(jī)構(gòu)普遍建立了規(guī)范的管理和政策評估制度評估方法和技 術(shù)已經(jīng)比較成熟和規(guī)范其發(fā)展趨勢主要是繼續(xù)完善評估方法和 技術(shù)尤其注重社會科學(xué)方法的應(yīng)用強(qiáng)化定量評估并將其有 機(jī)耦合于政策決策反饋的過程中 西方政策評估興盛不衰的一個重要原因就是在評估范式方 面不斷推進(jìn)使規(guī)范途徑和實證途徑有 效地結(jié)合以來較好地平 衡了評估結(jié)果的科學(xué)性和現(xiàn)實性同時建立起完整系統(tǒng)的評價 指標(biāo)體系使評估結(jié)果能相對真實地展示政策效果還原社會評 價的整體面貌 在我國雖然常規(guī)性的政府績效評估已經(jīng)逐步開始但是 12 針對具有特定周期的政策議題或項目進(jìn)行總體評價難度很大往 往為傳統(tǒng)的階段總結(jié)取而代之而不是科學(xué)的評估報告這些不 僅都與政府觀念的滯后有關(guān)與相應(yīng)的評價模式匱乏指標(biāo)體系 不完善也有千絲萬縷的關(guān)系 因此借鑒西方政策評估技術(shù)的演 變歷程及其科學(xué)系統(tǒng)的政策指標(biāo)對于提高我國政策評估的客 觀性科學(xué)性和真實性無疑是大有裨益 三存在的主要問題與原因分析 1社會經(jīng)濟(jì)－環(huán)境相互關(guān)系的定量研究薄弱 在宏觀決策支持方面缺乏長期社會經(jīng)濟(jì)與水環(huán)境保護(hù)的互 動定量關(guān)系研究缺乏一套把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展－水資源消耗－水環(huán) 境污染關(guān)系的情景分析模型沒有把水環(huán)境問題放在社會經(jīng)濟(jì)大 系統(tǒng)下考慮所需的戰(zhàn)略決策技術(shù)支持也較薄弱實施方案制定 的依據(jù)主要是定性分析缺乏定量的方 法研究 大尺度宏觀社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境模擬研究比較缺乏雖然國內(nèi)開展 過一些環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的模擬預(yù)測研究但是迄今為止這些研究空 間上多以城市和小流域范圍內(nèi)的研究為主大尺度大空間的宏 觀社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境資源的系統(tǒng)模擬和預(yù)測研究并不多見也缺 乏長期社會經(jīng)濟(jì)與水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略實施的動態(tài)定量關(guān)系研究以 及科學(xué)和系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析預(yù)測技術(shù)和規(guī)劃方案的科技保障能力 2中長期環(huán)保戰(zhàn)略方案實施績效不盡理想 我國水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方面的研究非常薄弱在制定國家長期 水環(huán)境保護(hù)和 水資源開發(fā)利用方案時缺乏水環(huán)境保護(hù)的長期和 13 系統(tǒng)的戰(zhàn)略研究沒有系統(tǒng)性的國家水污染控制戰(zhàn)略也沒有基 礎(chǔ)性的水環(huán)境空間區(qū)劃及約束條件研究至今沒有系統(tǒng)地研究制 定國家水污染控制戰(zhàn)略和技術(shù)支撐和方案實施路線圖水環(huán) 境保護(hù)基本上處于頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳水來土掩污來放水 按下葫蘆起來瓢的被動局面管理和政策難有預(yù)見性環(huán)境管 理往往受個別污染事件和小概率環(huán)境事件而階段性反復(fù)波動甚 至逆轉(zhuǎn)水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略決策基本上 是拍腦袋型決策 國家對水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及規(guī)劃的重視程度不夠改革開放二 十余年來我國的發(fā)展思路基本上是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心盡管 自 1992 年我國已經(jīng)決定實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略但對經(jīng)濟(jì)建設(shè) 過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題總體上還處于有病治病的狀態(tài)缺 少足夠的前期預(yù)防投入不重視環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的制定和區(qū)域大時 空尺度如國家地區(qū)環(huán)保戰(zhàn)略規(guī)劃的制定雖然許多環(huán)保戰(zhàn)略 和規(guī)劃符合保護(hù)和發(fā)展要求設(shè)想合理但是由于實施方案不合 理保障措施不到位監(jiān)管體制不得力等原因造成了實施成效 低流于形式的后果 國家中長期水污染防治戰(zhàn)略和規(guī)劃缺乏對地區(qū)流域和行業(yè) 差異性的充分考慮不同時期不同流域不同水體的水環(huán)境問 題和重點削減污染物目標(biāo)差別很大具有不同的敏感影響因素 水環(huán)境質(zhì)量和水污染控制手段措施和投入的對應(yīng)關(guān)系也不同 水環(huán)境質(zhì)量改善拐點的發(fā)生條件和時段也不同以往的水污 染防治戰(zhàn)略對地區(qū)流域和行業(yè)水環(huán)境問題的差異性沒有予以充 分的考慮同時也缺乏國家層次的水污染防治規(guī)劃技術(shù)方法體 系水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和規(guī)劃實施的后評估方法體系水環(huán)境形勢 14 評價技術(shù)方法體系水污染預(yù)警診斷系統(tǒng)和平臺以及水污染防治 規(guī)劃技術(shù)支持平臺等也沒有進(jìn)行過區(qū)域流域或行業(yè)尺度內(nèi)的 試點示范性研究不能為國家在區(qū)域和行業(yè)開展水污染防治規(guī)劃 提供基礎(chǔ)支撐范式 3水污染控制費(fèi)用函數(shù)分析基礎(chǔ)性工作滯后 我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的時間不太長由于 受到長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析在我 國長期被忽視在污染控制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和實踐方面基本還停留在 上個世紀(jì)九 十年代的水平投資和費(fèi)用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒有隨技術(shù)的 發(fā)展及時更新數(shù)據(jù)模型和預(yù)測功能沒有得到很好的開發(fā)和應(yīng) 用對技術(shù)進(jìn)步的推動作用還沒有發(fā)揮出來對宏觀決策的支撐 作用不夠阻礙了經(jīng)濟(jì)有效的工業(yè)污染防治政策的改革和實施的 步伐 近幾年來國內(nèi)的一些環(huán)境保護(hù)科研機(jī)構(gòu)大專院校等單位 相繼開始了環(huán)境技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析建立了污染物削減費(fèi)用的計量經(jīng) 濟(jì)模型但是所開展的研究工作和建立的經(jīng)濟(jì)模型大多是針對某 一具體問題提出的如為了確定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而開展和建立了污 染物治理費(fèi)用函數(shù)研究對象限于某 一特定區(qū)域數(shù)據(jù)數(shù)量比 較有限沒有連續(xù)跟蹤進(jìn)行研究數(shù)據(jù)時效性難以保證研究成 果很難轉(zhuǎn)化到實踐應(yīng)用中反過來又對費(fèi)用函數(shù)的研究不能形成 足夠的動力和刺激使得該領(lǐng)域的工作難以有大規(guī)模的發(fā)展和突 破不同研究成果之間的連續(xù)性和關(guān)聯(lián)性較差各項研究成果沒 有集合形成合力效益在研究成果的層次性代表性系統(tǒng)性 15 表達(dá)性集成性和權(quán)威性等方面還有待進(jìn)一步提高 我國污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏依據(jù)也是水污染控制投資 費(fèi)用函數(shù)分析基礎(chǔ)性工作滯后的一個反映由于長期以來缺乏足 夠的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析標(biāo)準(zhǔn)的出臺或者標(biāo)準(zhǔn)值的修改對社會經(jīng)濟(jì)各 行業(yè)發(fā)展的影響程度不同水平企業(yè)的接受程度社會需要的投 入等問題不完全清楚標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可達(dá)性分析薄弱 近幾年國家開展的費(fèi)用函數(shù)方面的基礎(chǔ)研究較少基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 的儲備和能夠代表國家和地區(qū)水平不斷定期修訂的費(fèi)用函數(shù)還 沒有建立起來無法發(fā)揮治理投資費(fèi)用分析對國家決策的支撐作 用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)既要滿足在時點和空間上靜態(tài)的可靠性又要滿足 動態(tài)的更新和發(fā)展兩者缺一不可但 目前我國在費(fèi)用函數(shù)領(lǐng)域 相關(guān)的管理制度和保障機(jī)制基本處于空白狀態(tài)配套的長效工作 機(jī)制和保障體系沒有建立起來基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源嚴(yán)重不足技術(shù)經(jīng) 濟(jì)研究的系統(tǒng)性和連續(xù)性不足難以發(fā)揮對國家水污染控制決策 的技術(shù)支撐作用 4水污染防治法與其他法律未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合 經(jīng)過三十年的發(fā)展我國水污染防治法律法規(guī)和各項規(guī)章 制度不斷完善成為我國環(huán)境法律體系的重要組成部分在水污 染防治中發(fā)揮了重要作用 2020 年 3 月全國人大批準(zhǔn)了新修訂 的《水污染防治法》并于 6 月 1 日起實施與舊法相比新《水 污染防治法》在強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任加大環(huán)境違法處罰力度等方 面都有較大進(jìn)展成為我國水污染防治法律建設(shè)的一個新的里程 碑然而由于多方面因素影響我國水污染防治法律體系仍存 16 在諸多問題其中包括新修訂的《水污染防治法》與水法等其 他法律間的協(xié)調(diào)配合性不夠甚至存在矛盾與沖突新修訂的《水 污染防治法》需要制訂實施細(xì)則相配套國家和地方現(xiàn)行水污染 防治條例規(guī)章制度等需要與新修訂的《水污染防治法》相協(xié) 調(diào)在處理跨界污染糾紛公眾監(jiān)督與參與等方面依然存在法律 依據(jù)不足等問題同時法律規(guī)章制度管理及其實施也存 在一系列不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象直接影響水環(huán)境管理的績效 當(dāng)前水污染防治是我國環(huán)境保護(hù)工作的重中之重水污染 防治法