【正文】 律作為水污染防治的重要保障應(yīng)當以新《水污染防治法》 的頒布實施為契機和根本點加速法律體系的健全和完善明確 法律法規(guī)立 改 廢 的方向和任務(wù)使法律法規(guī)之間相互 協(xié)調(diào)有機配合彼此支撐在我國水污染防治工作中發(fā)揮保駕 護航的作用 5水污染防治政策評估技術(shù)體系尚未建立 我國的政策研究起步較晚只是在改革開放以后逐步實行 市場經(jīng)濟體制以后才開始出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的政策科學以前只是 計劃經(jīng)濟下的行政命令談不上政策科學的研究我國的政策科 學起步于 20世紀 80年代其學科建設(shè)及理論研究尚處于不斷完 善之中而政策評估相對于政策制定來說更是最近才出現(xiàn)的 20 世紀 90 年代以后隨著我國市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展政策評 估才開始真正出現(xiàn)政策評估更是政策科學研究的薄弱環(huán)節(jié) 長期以來我國的政策評估工作相當不完善不規(guī)范通常 是自上而下的單向的評估缺乏公眾的廣泛參與同時缺乏先進 17 的政策評估理論和方法人們往往熱衷于制定政策 宣傳政策 卻忽視政策效果 漠視政策評估 客觀上大大助長了決策的隨 意性我國政策評估還很不成熟在實際的運行中還存在許多問 題這些直接制約了我國政策制定水平的提高 1缺乏獨立的正式的評估組織政策評估的主要目的 之一是考察政策的執(zhí)行是 否完成了預定的目標政策評估目標的 確定過程反映了不同利益團體的觀點和要求參與政策制定的各 方常常會通過各種可能的方式直接或間接介入政策評估的過程 要求政策評估反映自己的價值觀目前我國還缺乏成熟的獨 立的正式的政策評估主體應(yīng)加大公眾主體在政策評估中的作 用盡量降低精英主體在科技政策制定和評估中的主導作用逐 漸完成由精英主體到公眾主體的過渡這既能保證政策的公平 性又能在評估實踐中破除個人迷信和崇拜使人類的理性時刻 得到檢查 2評估制度缺乏政策評估在西方國家已經(jīng) 成為慣例并 有相應(yīng)的制度作保證但在我國這方面的工作才剛起步對于 哪些政策需要進行評估誰來評估采用什么方法進行評估結(jié) 果如何應(yīng)用等缺乏規(guī)定行之有效的操作方法更為少見規(guī)劃實 施評估等也仍然處于探索階段相應(yīng)的制度保障還有待完善 3評估方法和技術(shù)落后缺乏明確的評估標準由于評 估對象往往涉及到很多的因素復雜程度也較高因此若要環(huán) 境政策評估按照嚴格精確的方法進行還有不少困難同時也 很難確切地區(qū)分哪些方法適用于政策效果評估哪些方法適用于 政策效率評估以及哪些方法適用于政 策影響評估環(huán)境政策評 18 估活動實質(zhì)上是一種價值判斷而要進行價值判斷必須要有一 定的價值尺度這個價值尺度就是評估標準環(huán)境政策評估標準 決定于評估目的與評估者和評估方案密切相關(guān)但它又具有客 觀性不是評估者可以隨意設(shè)定和廢除的它必須客觀地反映社 會對環(huán)境政策的要求環(huán)境政策評估標準對于政策評估的正確性 和科學性非常重要可以說沒有正確的評估標準就沒有正確 的政策評估 4缺乏水環(huán)境管理政 策預評估和后評估技術(shù)環(huán)境政策 預評估是在環(huán)境政策執(zhí)行之前進行的一種帶有預測性質(zhì)的評估 這種從單純的事后檢測變成事前控制的工具是政策評估領(lǐng)域的 一次重大突破環(huán)境政策后評估是環(huán)境政策執(zhí)行完成以后對環(huán)境 政策效果進行的評估旨在鑒定人們執(zhí)行的環(huán)境政策對所確認問 題確定達到的解決程度和影響程度辯識環(huán)境政策效果成因以 求通過優(yōu)化環(huán)境政策運行機制的方式強化和擴大環(huán)境政策效果 的一種行為 5數(shù)據(jù)信息缺乏以及質(zhì)量差資料和信息是進行政策評 估的基礎(chǔ)和先決條件在具體實施過程中資料 的全面性準確 性真實性等均會影響到評估然而由于有些政策機關(guān)不重視 資料信息管理有的資料信息系統(tǒng)不完備有的資料記錄有遺漏 或者有的對政策信息的搜集和處理零亂在這些情況下政策評 估很難獲得精確的資料再加上人為因素的影響有的機關(guān)或者 人員可能拒絕提供關(guān)鍵性的資料也可能只提供對自身有利的資 料 19 二立項依據(jù)與現(xiàn)有工作基礎(chǔ) 一立項的必要性和緊迫性 長期以來我國水環(huán)境 管理由于缺乏有效的水環(huán)境保護戰(zhàn) 略配套的政策制度以及相關(guān)的支撐技術(shù)和平臺嚴重制約了我 國水環(huán)境管理的績效基于水污染控制技術(shù)經(jīng)濟決策支持研究 設(shè)計和實施國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略制定配套的法律和政策并集成 實施開發(fā)相關(guān)的技術(shù)支撐體系和構(gòu)建基礎(chǔ)支撐平臺是突破中 國水環(huán)境管理瓶頸的急切需求是破解我國日益嚴重的水污 染問題保證國家水環(huán)境資源可持續(xù)利用的根本和必然出路是 確保國家落實科學發(fā)展觀以及建設(shè)生態(tài)文明社會保障國家社會 經(jīng)濟良性發(fā)展的迫切需要 1保障國家水環(huán)境可持續(xù)利用和 環(huán)境安全 近年來我國社會經(jīng)濟迅速發(fā)展由于國家水環(huán)境管理體制 和政策體系的不足造成國家區(qū)域或流域等水環(huán)境負荷呈持續(xù) 增加態(tài)勢對國家水環(huán)境的可持續(xù)利用產(chǎn)生了威脅并可能危及 國家水環(huán)境安全為了扭轉(zhuǎn)這種局面關(guān)鍵就是要加強國家區(qū) 域流域以及部門的水環(huán)境保護管理能力積極開展水環(huán)境近期 和中長期預測技術(shù)診斷技術(shù)評估技術(shù)水環(huán)境形勢評價技術(shù) 水環(huán)境保護和水污染防治規(guī)劃技術(shù)等水環(huán)境戰(zhàn)略管理技術(shù)以及 相關(guān)技術(shù)支撐平臺診斷平臺的研究和應(yīng)用為制定國家水環(huán)境保 護戰(zhàn)略和實施方案提供有力 的基礎(chǔ)支撐使得國家區(qū)域流域 20 和部門能夠在大時空尺度上統(tǒng)籌水環(huán)境的管理從而為國家水環(huán) 境的可持續(xù)利用以及水環(huán)境安全提供有效保障 2促進國家水污染防治工作的歷史性轉(zhuǎn)變 傳統(tǒng)上我國水環(huán)境保護戰(zhàn)略制定的指導思想主要是為經(jīng)濟 發(fā)展服務(wù)水環(huán)境戰(zhàn)略制定和實施也主要以行政手段為主這種 水環(huán)境戰(zhàn)略思維使得水環(huán)境保護和水污染防治相關(guān)政策支撐體 系和實施方案不僅缺少靈活性而且往往偏離或背 離了國家的可 持續(xù)利用水環(huán)境資源的戰(zhàn)略目標從而不僅影響國家水環(huán)境保護 戰(zhàn)略目標實施的成效也難以為國家水環(huán)境的持續(xù)利用保駕護 航運用系統(tǒng)性思維研究能夠?qū)崿F(xiàn)國家水環(huán)境持續(xù)利用的多種 關(guān)鍵支撐技術(shù)設(shè)計綜合多種手段的政策體系和實施方案多管 齊下是近期和中長期解決我國水污染問題的根本出路這不僅 是我國水環(huán)境保護事業(yè)順利開展的有力保障也是我國水環(huán)境保 護亟需實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變的必然要求 3強化社會經(jīng)濟與水環(huán)境保護工作的融合 水環(huán)境污染表面上看似乎是水的問題而實 際上與流域及區(qū) 域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其城鄉(xiāng)發(fā)展布局有著直接聯(lián)系水環(huán)境問題的根 本性解決不能孤立于經(jīng)濟社會系統(tǒng)之外因此從戰(zhàn)略上確立 流域水環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)地位加強與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā) 展規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及各項專業(yè)規(guī)劃的銜接建立基于環(huán)境的 社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略評估制度強化社會經(jīng)濟環(huán)境中長期預測系 統(tǒng)建立環(huán)境與經(jīng)濟綜合決策技術(shù)基礎(chǔ)平臺具有十分重要的戰(zhàn) 略意義 21 4提高國家水環(huán)境戰(zhàn)略決策支撐 能力 科學地設(shè)計水環(huán)境保護戰(zhàn)略培育相關(guān)政策體系實施配套 的行動方案強化技術(shù)經(jīng)濟決策支持用計量經(jīng)濟學的方法重新 審視各項環(huán)境問題以提高工業(yè)污染控制的經(jīng)濟有效性為目標 提出可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的污染控制政策是國家環(huán)境管理的重要組 分能夠為國家水環(huán)境管理提供基本保障使得國家的水環(huán)境管 理工作具有系統(tǒng)性和前瞻性以及增強對未來水環(huán)境變化的預警 和應(yīng)對能力大大提高國家水環(huán)境管理的科學性避免了以往國 家中長期水環(huán)境保護戰(zhàn)略制定時的拍腦袋型決策使國家的 水環(huán)境管理工作具有科學依據(jù) 和一定成度的規(guī)范性也利于形成 國家水環(huán)境保護和水污染防治的長效機制有望破解目前我國水 污染問題積重難返的水環(huán)境保護難題 二科技支撐需求分析 經(jīng)過三十余年的水環(huán)境保護工作的實踐雖然我國水環(huán)境管 理事業(yè)取得了很大的進展但是我國目前水環(huán)境保護管理主要的 還是沿襲計劃經(jīng)濟時代的管理模式以往雖然我國也實施過國家 層面以及地區(qū)流域和部門層面的水環(huán)境保護戰(zhàn)略和規(guī)劃并且 制定了相關(guān)配套政策體系但是這些戰(zhàn)略和政策體系存在著很 大的缺陷和不足特別是由于戰(zhàn)略政策設(shè) 計以及規(guī)劃的合理性存 在很多問題往往實踐中戰(zhàn)略措施具體的落實主要還是以行政手 段和相關(guān)領(lǐng)導拍腦袋決策進行的長期的這種水環(huán)境管理戰(zhàn) 略機制嚴重影響了國家水環(huán)境保護的順利進展也使得相關(guān)支 撐技術(shù)的研究嚴重不足影響了國家水環(huán)境管理的成效為了保 22 障國家水環(huán)境資源的可持續(xù)利用必須重視國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略 的設(shè)計加大國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略研究的科研投入當前的主要 著力點應(yīng)重點突破國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐技術(shù) 重點科 技需求在如下幾個方面 1基于社會經(jīng)濟情景分析的戰(zhàn)略規(guī)劃制定綜合技術(shù) 情景分析法是環(huán)保戰(zhàn)略政策和規(guī)劃制定領(lǐng)域中的重要研究 工具通過設(shè)置合理的情景預測變量和變化條件等充分考慮未 來發(fā)展的不確定性可對環(huán)境未來可能發(fā)生的態(tài)勢及其相互影響 進行分析并通過對多方案情景預測結(jié)果的分析提出有針對性 的戰(zhàn)略和其實施規(guī)劃方案等 從以往的國家水環(huán)境戰(zhàn)略及相關(guān)規(guī)劃和實施方案對社會經(jīng) 濟與水環(huán)境情景研究來看基本上以定性分析為主盡管也進行 了一 些定量分析預測的手段但是情景預測分析考察的社會經(jīng)濟 和水環(huán)境變量要素太少沒有實現(xiàn)中長期水環(huán)境預測管理技術(shù)和 短期的趨勢預警技術(shù)的結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃行動方案政策機 制沒有集成不能充分合理的表征水環(huán)境保護系統(tǒng)的未來動態(tài) 變化情況從而使得我國水環(huán)境中長期預測管理模型的合理性和 實用性大打折扣 另外中長期水環(huán)境發(fā)展情景預測分析與戰(zhàn)略和方案的制定 還存在兩張皮的情況預測沒有落實到區(qū)域流域和部門層 面也沒有分解到工業(yè)行業(yè)情景分析的針對性不強沒有建立 定期化系列化的預測預警管理 機制影響了研究成果對國家水 23 環(huán)境保護戰(zhàn)略方案制定和配套政策體系設(shè)計的指導性科學性 系統(tǒng)性前瞻性和預防性不足 2行業(yè)污染控制費用函數(shù)模型構(gòu)建及優(yōu)化分析方法 我國污染治理費用函數(shù)的研究一直存在著層次不高應(yīng)用能 力較差的問題 90 年代后期以來開展的研究工作雖然對行業(yè)污 染治理費用函數(shù)的研究實現(xiàn)了較大突破但是從該研究工作的組 織者來看仍是科研單位牽頭不能代表國家行為從數(shù)據(jù)來 源 來看不具有充分的權(quán)威性和代表性數(shù)據(jù)的時效性從目前來看 也大打折扣從研究深度來看還沒有深入到行業(yè)的技術(shù)層次上 所以目前仍然缺乏國家層面上的基于若干行業(yè)不同污染控制技 術(shù)的費用函數(shù)模型該模型的缺失是技術(shù)經(jīng)濟難以發(fā)揮決策支持 作用最根本最直接的原因 另外區(qū)域流域環(huán)境污染治理綜合規(guī)劃和決策目前最缺 乏的是不同技術(shù)方案的經(jīng)濟成本和效益計算缺乏經(jīng)濟上充分的 比較和論證缺乏水污染控制費用效益分析技術(shù) CBA和水污 染控制費用效果分析技術(shù) CEA導致技術(shù)方案需要多少社會經(jīng) 濟成本效果不清使水污染