【正文】 1國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略及其行動方案 制定水環(huán)境保護戰(zhàn)略是水污染控制與治理的重要組成部分 隨著我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展和環(huán)境管理進程的加快經(jīng)過近 30 年的努力我國初步形成了一套水環(huán)境管理戰(zhàn)略和配套政策 體系雛形但同時也存在很多不足之處嚴重影響了我國水環(huán) 境保護工作的實施成效總體看來國家水環(huán)境戰(zhàn)略管理能力的 技術支撐匱乏國家水環(huán)境保護規(guī)劃能力不足現(xiàn)行的水環(huán)境保 護戰(zhàn)略政策設計處于末端治理到整體防治的轉型階段 我國開展水污染防治已經(jīng)有 20 多年的歷史但由于國家以 及區(qū)域流域和部門層次缺乏合理的戰(zhàn)略性水環(huán)境保護框架體系 以及有效的水環(huán)境管理頂層戰(zhàn)略水環(huán)境保護目標的確定以 及水污染防治重點的選擇往往缺乏戰(zhàn)略高度而且由于國家對中 長期的水環(huán)境保護戰(zhàn)略研究也沒有給予足夠的重視造成我國水 污染防治和水環(huán)境保護戰(zhàn)略管理能 力嚴重不足也使得我國水環(huán) 境管理工作缺乏系統(tǒng)性和前瞻性并對我國的水環(huán)境管理工作的 有效開展產(chǎn)生了很大影響另外水污染防治技術路線以及相關 管理和經(jīng)濟政策的科學性和有效性沒有經(jīng)過充分評估就盲目實 施等因素都導致水污染防治戰(zhàn)略與國家和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展相 脫節(jié) 我國的水污染防治戰(zhàn)略政策對控制近年來水污染的惡化趨 3 勢起到了一定的作用在中國經(jīng)濟高速增長的同時保證了水環(huán) 境質(zhì)量和水環(huán)境承載力 的總體基本穩(wěn)定但是水污染防治政策 比較重視水污染的末端治理對水污染的預防重視程度不夠而 且水污染防治戰(zhàn)略主要關注工業(yè)領域的水污染治理問題在農(nóng) 業(yè)面源和城市水污染防治領域還存在極大的政策真空現(xiàn)行政 策也有待完善和補充近幾年雖然流域規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃行業(yè) 規(guī)劃以及相關水環(huán)境保護政策的出臺這一情況正在得到改變 但實施成效仍存在很大問題與我國水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需 要仍有很大差距 經(jīng)過 30 多年的發(fā)展我國的環(huán)境規(guī)劃體系已經(jīng)形成了國家 宏觀規(guī)劃加地區(qū)規(guī)劃一級綜合規(guī)劃加要 素規(guī)劃的縱向加橫向 的體系結構但是目前的規(guī)劃體系中仍存在很多問題主要為 國家水環(huán)境規(guī)劃基本上還是沿用計劃經(jīng)濟體制下的規(guī)劃模式缺 乏系統(tǒng)合理的水污染防治規(guī)劃體系忽視戰(zhàn)略型規(guī)劃水污染 防治規(guī)劃技術方法不合理配套措施不完善所設立環(huán)境指標難 以考核尚未建立起完善的規(guī)劃評估體系水環(huán)境規(guī)劃的監(jiān)管能 力薄弱流域水環(huán)境規(guī)劃過于簡單缺乏水環(huán)境的生態(tài)功能環(huán) 境功能資源功能等流域水環(huán)境多功能用途的多方面統(tǒng)籌考慮 以上諸多方面的不足都嚴重制約著我國水環(huán)境保護和水污染防 治規(guī)劃體系的實施成效從而使 得全國水環(huán)境總體污染水平依然 嚴重的狀況沒有得到根本改觀 針對我國社會經(jīng)濟發(fā)展和水環(huán)境保護的需要必須合理設計 國家中長期水環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃實施方案提高水環(huán)境戰(zhàn)略決策 科學水平為我國建設生態(tài)文明社會和落實科學發(fā)展觀提供戰(zhàn)略 4 支撐 2水污染控制費用函數(shù)和技術經(jīng)濟分析 水污染控制是一個政策 技術 經(jīng)濟三位一體的系統(tǒng)工程 水污染控制至少應當實現(xiàn)兩個基本目標一是有 效削減污染的環(huán) 境目標二是治理費用經(jīng)濟能被不同投資者接受的經(jīng)濟目標 無論小到具體污染治理工程的微觀層面還是大到國家污染治理 宏觀決策或環(huán)境規(guī)劃制定層面都需要開展技術經(jīng)濟上的分析和 評價優(yōu)先出技術經(jīng)濟最優(yōu)的工程方案 水污染控制技術經(jīng)濟分析包含的內(nèi)容相當廣泛包括工程投 資分析運行成本分析費用效益分析費用效果分析等技術 經(jīng)濟分析的核心內(nèi)容是建立起計量經(jīng)濟學的數(shù)學模型通過該模 型對環(huán)境問題進行定量分析其中最基本應用最廣泛的數(shù)學模 型是污染治理的費用函數(shù)模型或稱為污染 削減的費用函數(shù)模 型費用函數(shù)有廣義和狹義之分各國實踐中普遍采用的是狹義 的費用函數(shù)概念即基于污染物末端治理硬件設施工程基礎在 污染治理設施的投資或者成本費用與污染物消減規(guī)模削減數(shù)量 等基礎數(shù)據(jù)之間建立起一種數(shù)學模型公式以此反映出投資或者 成本費用大小與污染削減的規(guī)模削減程度之間的數(shù)學關系 水污染控制費用函數(shù)的建立過程通常是把污染處理系統(tǒng)的 費用與某種或幾種變量之間的關系用數(shù)學表達式或圖表的形 式表示出來通常的變量有處理水量處理效率污染物濃度 污染物去除量污染 物進出濃度之比等費用函數(shù)還可以按照不 同層次的對象進行分類建立以廢水處理某一單元構筑物為對 5 象以廢水處理工藝技術為對象以行業(yè)為對象或者行業(yè)某類廢 水為對象以區(qū)域污染治理為對象等不同對象等級的費用函數(shù) 其中以廢水處理工藝技術為對象的費用函數(shù)是將多個相同工藝 流程和技術的有關費用采用統(tǒng)計方法擬合得到通用化的費用函 數(shù)通過該函數(shù)計算的結果可能會與單一特定的采用相同工藝技 術的設施計算的費用結果之間存 在較大誤差但在開展污染控制 規(guī)劃行業(yè)技術水平的選擇區(qū)域性工程設計費用水平估算以及 考慮一般比較方案的相對經(jīng)濟性等工作時這類費用函數(shù)卻是相 當有用的區(qū)域污染治理的費用函數(shù)則結合了該區(qū)域內(nèi)各個企業(yè) 處理系統(tǒng)的費用曲線再用數(shù)學方法推導出區(qū)域的費用函數(shù)這 種費用函數(shù)中的費用不僅與流量效率污染物濃度等參數(shù)有關 還和區(qū)域執(zhí)行的排放標準企業(yè)位置區(qū)域經(jīng)濟水平等參數(shù)有關 它實質(zhì)上是某個區(qū)域廢水處理的工程 經(jīng)濟模型以體現(xiàn)區(qū)域整 體性治理和非區(qū)域獨立治理等不同方案在投資和成本上的差異 我國對費用函數(shù)的研究最早可以追溯到上個世紀 70 年代后 期隨著計量經(jīng)濟學等基礎理論的引入和深入研究特別是我國 社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型和發(fā)展污染控制技術經(jīng)濟學和費 用函數(shù)的研究取得了很大進步和豐富成果國內(nèi)部分科研單位 大專院校相繼開展了不同行業(yè)的建模理論數(shù)據(jù)處理費用函數(shù) 模擬的研究工作在水污染控制系統(tǒng)規(guī)劃污染物排放總量控制 排污收費水污染控制投資估算等不同層次不同范圍和不同深 度上開展了多樣化的應用理論和實踐的結合在一定程度上促進 了我國污染控制技術經(jīng)濟學和費用函 數(shù)研究領域的不斷深入和 范圍的不斷拓展為我國水污染控制政策制定提供了一定的技術 6 經(jīng)濟支持 但目前的發(fā)展水平與國家污染控制戰(zhàn)略和政策制定的現(xiàn)實 需要還存在較大差距與國外發(fā)達國家相比無論在方法學的研 究應用領域和工作深度以及隊伍建設制度保障等方面還存在 明顯的差距急需要從國家層面上盡快開展污染控制技術經(jīng)濟決 策支持框架的總體設計開展技術經(jīng)濟關鍵技術的研究以及開 展基礎數(shù)據(jù)人才隊伍 等的能力建設和長效保障機制的建立以 適應當前提升我國水環(huán)境戰(zhàn)略決策科學水平的需要 3水污染防治政策和管理績效評估 中國的水環(huán)境管理事業(yè)已經(jīng)開展了近 30 年已經(jīng)形成了較 為完整的政策體系在預防為主防治結合誰污染誰治 理和強化環(huán)境管理三大環(huán)境保護政策指導下目前中國形 成了包括由一系列法律法規(guī)標準和管理制度措施組成的水污染 控制與治理的管理政策體系按照水體控制與治理的具體手段和 方法將各項法律條例規(guī)章和制度分類為七項政策即排污 收費總量控制環(huán)境影響評 價和三同時流域規(guī)劃污水集中 處理關停政策排污許可證按控制政策的性質(zhì)可分為強制 指 令 性政策 CACs 經(jīng)濟手段 MBIs 公眾參與政策和鼓勵性政 策四類另外還可以從政策的控制階段來對各政策手段分類 屬于前期預防的政策手段主要有流域水污染防治規(guī)劃環(huán)境影響 評價和三同時總量控制屬于中期管理的如排污許可證居于 末端治理的有排污收費污水集中處理關停政策由此可見 現(xiàn)行的水污染防治政策在主要關注工業(yè)領域水污染治理的同時 7 比較重視水污染的末端治理對水污染的前期預防和中期管理的 重視程度不夠 環(huán)境政策評估是指依據(jù)一定的標準和程序對環(huán)境政策的效 益效率效果及價值進行判斷的一種制度行為目的在于提高 環(huán)境政策的可實施性降低環(huán)境政策的實施成本為環(huán)境政策改 進和制定新的環(huán)境政策提供依據(jù)對一項環(huán)境政策進行評估除了 要確定政策執(zhí)行的真實績效判斷政策的執(zhí)行價值還要分析政 策執(zhí)行結果好或者壞的原因找出影響政策執(zhí)行結果的因素作 為以后制定另外的環(huán)境政策的有用借鑒從而提高將來政策的 執(zhí) 行效果具有十分重要的現(xiàn)實意義 1政策評估是檢驗政策的效果效益和效率的基本途徑 即一項環(huán)境政策有沒有達到政策目標有沒有實現(xiàn)改善環(huán)境保 護自然資源的目的有沒有有效治理污染即使是達到了政策目 標執(zhí)行手段是否有效率等等這些內(nèi)容都可以通過對環(huán)境政策 的具體評估得出結論 2政策評估可以在一定程度上決定政策的去向一般情 況下完全合理的環(huán)境政策是不存在的在環(huán)境政策的制定和執(zhí) 行中都會存在或多或少的問題因此為了提高政策執(zhí)行的效果 政策決策者都會在政策 執(zhí)行過程中根據(jù)實際的執(zhí)行情況對政 策進行相應的調(diào)整或者修訂此時政策評估結果就成了政策決 策者進行這項工作的實際依據(jù) 3政策評估有利于實現(xiàn)政策資源的有效配置任何政策 的制定和實施都需要有人力物力和財力的投入在資源有限的 情況下對政策資源進行有效率的使用是非常必要的政策評估 8 過程中可以利用已經(jīng)投入的政策資源的數(shù)據(jù)信息以及有關政 策產(chǎn)出的數(shù)據(jù)信息進行效率分析為以后的政策執(zhí)行提出有效建 議 4政策評估有利于提高政策決策的科學化和民主化水平 為了更好地解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾政策決策的科 學化水平必須提高同時在人們追求民主公平的社會環(huán)境中 環(huán)境政策的決策也同樣面臨著民主公平的挑戰(zhàn) 雖然我國環(huán)境政策體系不斷獲得完善政策執(zhí)行的效果也在 不斷提高過程中但是環(huán)境政策評估作為政策執(zhí)行周期中的一個 重要環(huán)節(jié)仍然沒有得到足夠的重視到目前為止仍然還沒有 規(guī)范的管理績效和政策評估技術方法環(huán)境政策在實施過程中績 效和政策評估較少且普遍 不規(guī)范管理績效和政策評估還無法 為政策制定實施服務究其原因一方面是環(huán)境政策的各種主 體沒有充分認識到政策評估的重要性一方面是中國的政策評估 體系本身存在一些問題例如政策評估缺乏法制上的規(guī)定政策 評估過程受到政府的干預影響了評估結果從不同側面打擊了 政策評估的積極性另外環(huán)境政策評估資源不足專業(yè)評估人 員的缺乏也是一個比較重要的原因 二發(fā)展趨勢分析 1高度重視國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略及其行動方案 從國外特別是發(fā)達國家來看日益重視水環(huán)境保護戰(zhàn) 略和行 動方案的設計以及相關技術支持能力的研究水環(huán)境保護戰(zhàn)略和 實施方案已成為許多國家水環(huán)境管理的重要組成內(nèi)容 9 國外對水環(huán)境保護戰(zhàn)略和行動方案的研究主要基于經(jīng)濟發(fā) 展的水環(huán)境安全考慮針對水環(huán)境變化的具體情況通過研究制 定相關法律法規(guī)體系和強制性水污染排放技術標準調(diào)整流域 區(qū)域等水環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構等推進國家水環(huán)境保護戰(zhàn)略方案和配 套政策的實施