【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 現(xiàn)有資源整合，平臺(tái)資金募集等方面，給出具體的建設(shè)性方案。第一章 公共文化服務(wù)的概念和理論基礎(chǔ)２００６年９月，《“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確提出“公共文化服務(wù)”的概念，把加強(qiáng)“公共文化服務(wù)”作為下一步文化建設(shè)的重要組成部分。在學(xué)術(shù)界，目前還沒(méi)有對(duì)于公共文化服務(wù)概念的統(tǒng)一定義,理論體系也并不完善。 第一節(jié) 公共文化服務(wù)的概述一、公共文化的概念文化是指人類活動(dòng)的模式以及給予這些模式重要性的符號(hào)化結(jié)構(gòu)。不同的人對(duì)“文化”有不同的定義，通常文化包括文字、語(yǔ)言、地域、音樂(lè)、文學(xué)、繪畫(huà)、雕塑、戲劇、電影等。大致上可以用一個(gè)民族的生活形式來(lái)指稱它的文化。從本質(zhì)上來(lái)講,文化具有“社會(huì)交往意義上的公共性”，公共性是文化的重要甚至是核心屬性。[1]對(duì)于城市而言，北京大學(xué)教授李楊認(rèn)為城市文化公共性問(wèn)題不是城市自身問(wèn)題，它和國(guó)家政策、城市發(fā)展的目標(biāo)息息相關(guān)，城市公共性的匱乏決定了國(guó)家公共性的匱乏。[2] 公共文化屬于文化的一種特殊范疇，它既具有表層文化所體現(xiàn)出來(lái)的物質(zhì)形態(tài)，又具有中層文化和深層文化所折射出的精神內(nèi)涵和人文內(nèi)涵。[3] 從內(nèi)涵來(lái)看，公共文化是整體性、公開(kāi)性、公益性、一致性等內(nèi)在公共性的文化，它體現(xiàn)著人們?nèi)后w的公共觀念和文化價(jià)值,目的是追求文化的和諧發(fā)展以及文化整合。從在具體形態(tài)上看，公共文化主要表現(xiàn)為以文化館、藝術(shù)館、圖書(shū)館、博物館等公共文化場(chǎng)所為載體,實(shí)現(xiàn)群眾參與、資源共享的文化。就公共文化的本質(zhì)而言，中國(guó)社科院公共文化學(xué)者王艷芳指出，公共文化是用優(yōu)質(zhì)文化引導(dǎo)大眾精神消費(fèi)，培養(yǎng)長(zhǎng)期需求，同時(shí)關(guān)注邊緣文化與主流文化之間的張力和差距，關(guān)注弱勢(shì)，扶持原創(chuàng)，提升本土文化的活力和影響力，以期提高公民素質(zhì)、增強(qiáng)公民文化認(rèn)同。[4] 根據(jù)哈貝馬斯的觀點(diǎn)，公共文化還有社會(huì)整合的作用，市民社會(huì)的公共文化是與經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域相互獨(dú)立而又牽制，它作為一種無(wú)形的力量將積極文化價(jià)值觀和生活方式潛移默化地規(guī)范社會(huì)成員的行為，通過(guò)群體性的文化活動(dòng)協(xié)調(diào)社會(huì)成員之間的矛盾和沖突以維護(hù)社會(huì)安定。[5]二、公共文化服務(wù)的概念公共文化服務(wù)是政府公共服務(wù)體系的組成部分。公共服務(wù)，是當(dāng)前公共行政和政府改革的核心理念，主要包括公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，為公眾參與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)等提供服務(wù)保障。公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。公共文化服務(wù)是指以政府部門為主的公共服務(wù)部門向社會(huì)提供的、以保障公民的基本文化權(quán)利為目的、向公民提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的制度的總稱。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于“公共文化服務(wù)”這一概念的理解趨于一致。閏平(2007)認(rèn)為，公共文化服務(wù)體系是政府主導(dǎo)，社會(huì)參與形成的普及文化知識(shí)，傳播先進(jìn)文化，提供精神食糧，滿足人民群眾文化需求，保障人民群眾文化權(quán)益的各種公益性文化機(jī)構(gòu)和服務(wù)的總和。 [6]曹愛(ài)軍(2008)認(rèn)為，公共文化服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分，包括“公民基本文化權(quán)利”和由此產(chǎn)生的“公共文化需求”與滿足公共文化需求的“公共文化產(chǎn)品與服務(wù)”。[7]王霞(2007)認(rèn)為，公共文化服務(wù)體系是以政府為主體創(chuàng)辦的，非贏利性的，傳播先進(jìn)文化和保障大眾基本文化需求的各種文化機(jī)構(gòu)和服務(wù)的總和，旨在滿足大眾的多層次，多樣化，整體性的公共利益。[8]王春娥(2009)在對(duì)公共文化服務(wù)體系中的主體研究中，將政府這個(gè)比較泛化的概念進(jìn)行了細(xì)化，提出主導(dǎo)主體是各級(jí)黨委，政府以及各級(jí)文化行政部門，執(zhí)行主體是公共文化服務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，單位與組織；參與主體是提供公共文化服務(wù)的社會(huì)組織，企業(yè)及個(gè)人。[9]三、公共文化服務(wù)的構(gòu)成第一，公共文化服務(wù)提供主體。政府，作為公共文化服務(wù)的提供者和公共文化服務(wù)的管理者，理所當(dāng)然地成為公共文化服務(wù)的構(gòu)成主體。一方面，政府要制定公共文化服務(wù)體系建設(shè)的大政方針，戰(zhàn)略規(guī)劃，提供必須的資金，人力，政策方面的扶持和保障；另一方面，政府要引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共文化提供主體的多元化，鼓勵(lì)市場(chǎng)中有序，公平的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高公共文化建設(shè)的效率。第二，公共文化服務(wù)對(duì)象與客體。全體公民作為公共文化服務(wù)的對(duì)象與客體，原則上享有平等的公共文化服務(wù)的享受權(quán)利。然而，受制于地理環(huán)境，所在地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等客觀原因，事實(shí)上在服務(wù)享有狀況上存在客觀差異，且城鄉(xiāng)差異較為明顯。第三，公共文化服務(wù)主要內(nèi)容。—般認(rèn)為公共文化服務(wù)所滿足的應(yīng)當(dāng)是人民群眾基本而非所有的精神文化生活需求。具體而言，公共文化服務(wù)體系包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品及服務(wù)供給、組織支撐、人才隊(duì)伍建設(shè)、政策及經(jīng)費(fèi)保障等。[10]第四，公共文化服務(wù)評(píng)估監(jiān)督。公共文化服務(wù)評(píng)估監(jiān)督是定期對(duì)于公共文化服務(wù)的建設(shè)及運(yùn)行情況，實(shí)行客觀，有效的評(píng)估和反饋，以保障公共文化服務(wù)的均衡發(fā)展和公共文化設(shè)施利用效率的有效提高。評(píng)估對(duì)象包括公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)收支分離結(jié)構(gòu)，年報(bào)，財(cái)務(wù)審計(jì)，綜合績(jī)效審計(jì)等多個(gè)方面。第二節(jié) 公共文化服務(wù)供給的理論基礎(chǔ)一、政府主導(dǎo)型理論基礎(chǔ)——公共產(chǎn)品理論(1) 公共產(chǎn)品理論框架[11]根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅薩謬爾森曾在《公共支出的純理論》(Pure Theory of Public Expenditure)—文中首次使用“公共產(chǎn)品”的概念。他認(rèn)為，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。由于市場(chǎng)失靈狀況的存在,不完全競(jìng)爭(zhēng)和外部效應(yīng)等生產(chǎn)或消費(fèi)無(wú)效率的情況在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在著,政府的干預(yù),由政府來(lái)提供公共產(chǎn)品是保證經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的唯一手段。 （二）公共產(chǎn)品特性相比私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品有三個(gè)顯著特性：非分割性，非排他性，非競(jìng)爭(zhēng)性。非分隔性 公共產(chǎn)品的消費(fèi)是保持其完整性的前提下，由眾多的消費(fèi)者所共同享用的。所有消費(fèi)者所享有的公共產(chǎn)品，為同一完整產(chǎn)品，不可分割。例如，新聞媒體所提供的資訊信息是無(wú)法分隔的。 非排他性 非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能僅僅為某個(gè)人或某些人所專有，也就是某些人的消費(fèi)過(guò)程要將其余人等排斥在消費(fèi)過(guò)程之外，不讓其余人等享受這一產(chǎn)品的利益是不可能的。比如，當(dāng)—位觀眾觀看街頭的演出時(shí),并不能排除其他人也站在街邊觀看演出。非競(jìng)爭(zhēng)性非競(jìng)爭(zhēng)性是指某一產(chǎn)品不會(huì)因?yàn)橐徊糠秩藢?duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)而影響到另一些人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，一些人從這一產(chǎn)品中受益行為不會(huì)影響其他人從這一產(chǎn)品中受益行為的發(fā)生，受益對(duì)象之間不存在利益沖突和對(duì)立。例如，國(guó)防保護(hù)了所有公民，其費(fèi)用以及每一公民從中獲得的好處不會(huì)因?yàn)槎嗌粋€(gè)小孩或出國(guó)一個(gè)人而發(fā)生變化。 消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，邊際生產(chǎn)成本為零,在現(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給水平上，新增消費(fèi)者不需增加供給成本。（如燈塔等）其次，邊際擁擠成本為零：任何人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人同時(shí)享用該公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。個(gè)人無(wú)法調(diào)節(jié)其消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。由于公共產(chǎn)品具有非分割性，非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，在公共產(chǎn)品消費(fèi)中人們存在一種“搭便車”動(dòng)機(jī)，即每個(gè)人都不想付出或者少付出成本來(lái)享受公共產(chǎn)品。因而，即使某種公共產(chǎn)品帶給人們的利益要大于生產(chǎn)的成本，私人也不愿提供這種產(chǎn)品。在這種情況下，政府不得不擔(dān)負(fù)起這種職能,以保證在需求普遍存在時(shí)能夠提供相應(yīng)的供給。 至于公共產(chǎn)品的供給價(jià)值，公共產(chǎn)品理論提出了效用一費(fèi)用一稅收的價(jià)值衡量程式，即以稅收作為衡量公共產(chǎn)品供給的“價(jià)格”，人們享用公共產(chǎn)品和服務(wù)就需要付出相應(yīng)的“繳稅”代價(jià)，從而連接了公共產(chǎn)品的供應(yīng)成本和收費(fèi)。按照邊際效用價(jià)值論的相關(guān)觀點(diǎn)，公共產(chǎn)品被賦予“主觀價(jià)值”，這使得社會(huì)能夠采用統(tǒng)一的貨幣尺度來(lái)衡量公共產(chǎn)品的供應(yīng)成本和運(yùn)用效果之間的關(guān)系。在公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，存在著廣泛的市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)發(fā)揮中心作用，依靠財(cái)政收入和支出，為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)行社會(huì)資源的配置和調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求的活動(dòng)。（3） 政府公共文化服務(wù)供給公共文化由公民共同享有，無(wú)法因某個(gè)體需要而分割開(kāi)來(lái)，必須作為一個(gè)整體，保持其本身的完整性，這一點(diǎn)體現(xiàn)了其非分割性。人們?cè)谙M(fèi)公共文化時(shí)，無(wú)法排除他人消費(fèi)該種產(chǎn)品或排除成本很高，這一點(diǎn)體現(xiàn)了其非排除性。當(dāng)人們消費(fèi)某種文化產(chǎn)品時(shí)，若有其他人同時(shí)消費(fèi)，并不會(huì)增加供給成本，即邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本均為零，這一點(diǎn)體現(xiàn)了其非競(jìng)爭(zhēng)性。此外，李楠楠（2012）指出公共文化還具有持久的外部性和產(chǎn)權(quán)的公共性和難交易性。[12]她認(rèn)為，外部的持久性體現(xiàn)在：公共文化產(chǎn)品不同于一般的物質(zhì)產(chǎn)品，它作用于人的精神。對(duì)于一般物質(zhì)產(chǎn)品而言，一旦其外部形態(tài)消失，這種物品的影響短暫時(shí)間之后就消失了，而公共文化對(duì)于公民精神的影響，卻會(huì)在其外部形態(tài)消失后，產(chǎn)生持續(xù)且深遠(yuǎn)的影響。比如，一場(chǎng)公共演出，在演出散場(chǎng)后，卻可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。 產(chǎn)權(quán)的公共性和難交易性則，則是源于公共文化的非分割性，非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，使得人們?cè)谙M(fèi)公共文化產(chǎn)品時(shí)，會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的“搭便車”的心理，使得公共文化產(chǎn)品很難收回成本，使得私人不愿意提供公共文化產(chǎn)品。政府也因此理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀楣参幕a(chǎn)品提供的主體，也因此，其產(chǎn)權(quán)變得有公共性特征，難以交易。在公共產(chǎn)品理論的框架下，政府應(yīng)通過(guò)稅收的方式，來(lái)募集公共文化領(lǐng)域建設(shè)的資金，同時(shí)擔(dān)負(fù)其公共文化的供給和管理的雙重責(zé)任。二、政府服務(wù)型理論基礎(chǔ)——新公共服務(wù)理論（一）新公共服務(wù)理論框架[13]在經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論后，美國(guó)著名公共管理學(xué)家羅伯特丹哈特，在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》提出了新公共服務(wù)理論的新型公共管理理論。 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。新公共服務(wù),本質(zhì)上是在政府按照以公民為中心的理念治理國(guó)家和社會(huì)。與新公共管理理論不同，新公共服務(wù)理論不以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門的管理方法為基礎(chǔ),而是以公民權(quán)理論、組織人本主義和話語(yǔ)現(xiàn)論、社區(qū)和市民社會(huì)的理論為理論基礎(chǔ)。新公共服務(wù)理論的特點(diǎn)在于將公民置于治理體系的中心位置,政府行政的首要目的是幫助公民表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其公共利益,為實(shí)現(xiàn)公民的整體意愿而做出努力。政府不能控制或者凌駕在社會(huì)和公眾之上，實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)而非為社會(huì)公眾“掌舵”。新公共服務(wù)重視政府與社會(huì)、與公民之間的溝通與合作，強(qiáng)調(diào)述設(shè)公民社會(huì)的意義，推崇公共服務(wù)精神，提升公共服務(wù)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政府與全體公民共同治理國(guó)家。具體而言,其基本原則如下:服務(wù)而非掌舵。這是被登哈特認(rèn)為是七大原則中最突出的原則。公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。 追求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和責(zé)任，是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品。新公共服務(wù)提出，建立社會(huì)遠(yuǎn)景目標(biāo)的過(guò)程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無(wú)拘無(wú)束、真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話的環(huán)境中，共商社會(huì)應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。 公民參與治理。公民應(yīng)當(dāng)被納入到治理國(guó)家和社會(huì)的行列中，而不應(yīng)被排除在外。在公共政策的制定過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)民主的程序制定出符合需要的計(jì)劃。只有符合民意的政策，才能得到集體的支持，得到最有效、最負(fù)責(zé)的貫徹和執(zhí)行。服務(wù)對(duì)象是公民而非顧客。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系。責(zé)任具有多樣性。新公共服務(wù)要求公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。新公共服務(wù)理論意識(shí)到了這些責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性。以人為本而不只重視效率。新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時(shí)十分強(qiáng)調(diào)“通過(guò)人來(lái)進(jìn)行管理”的重要性。在新公共服務(wù)理論家看來(lái)，如果要求公務(wù)員善待公民，那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待。重視公民權(quán)和公共利益。一定意義上講，政府是公眾選出治理國(guó)家的工具，是為全體公民所有。與一般的企業(yè)家不同，政府應(yīng)該為其所代表的利益服務(wù)，將公民賦予其治理社會(huì)的權(quán)力與為公民和公共利益服務(wù)更好地結(jié)合起來(lái)。(二)新公共服務(wù)理論與政府公共服務(wù)供給新公共服務(wù)理論的形成為現(xiàn)代政府建成公共服務(wù)型政府提供了理論基礎(chǔ)，就文化領(lǐng)域而言，也逐漸形成了重視公民文化權(quán)利的社會(huì)環(huán)境。隨著政府服務(wù)公眾意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政府的文化職責(zé)也在不斷明確。從新公共服務(wù)理論的角度看，政府應(yīng)保障的公民文化的權(quán)利主要包括:政府具有為公眾提供基本的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。服務(wù)型政府旨在幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。如今中國(guó)已基本建成小康社會(huì)，公民的物質(zhì)需求已基本得到保障，精神需求正日漸增長(zhǎng)，政府應(yīng)依靠財(cái)政和稅收來(lái)建立并完善公共文化服務(wù)體系，為公眾提供高品質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。 尊重和保障公民享有文化和發(fā)展個(gè)人文化傾向的權(quán)利。文化權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，具體包括四個(gè)基本層面的內(nèi)容：享受文化成果的權(quán)利、參與文化活動(dòng)的權(quán)利、開(kāi)展文化創(chuàng)造的權(quán)利以及對(duì)個(gè)人進(jìn)行文化藝術(shù)創(chuàng)造所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益享受保護(hù)的權(quán)利。[14]隨著“依法治國(guó)”和提升國(guó)家“文化軟實(shí)力”戰(zhàn)略的提出，對(duì)公民文化權(quán)利的認(rèn)識(shí)和保障的重要性越加凸顯。任何人的文化權(quán)利都應(yīng)得到應(yīng)有的保護(hù)，少數(shù)民族、弱勢(shì)群體的成員同樣具有表現(xiàn)自身文化特征和發(fā)揚(yáng)文化傳統(tǒng)的權(quán)利。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人合理合法的文化權(quán)利給予充分保護(hù)，可以根據(jù)公共利益的需要做出某些限制，但不能從根本上剝奪。保障公民的文化參與權(quán)。政府應(yīng)提供各種設(shè)施和條件確保公民能夠順利、便捷地參與到公共文化活動(dòng)中來(lái)。政府可通過(guò)免費(fèi)開(kāi)放公共文化設(shè)施提供公共文化服務(wù)，各地積極創(chuàng)新文化服務(wù)供給機(jī)制，通過(guò)政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助等形式，提高公共文化產(chǎn)品質(zhì)量，使得公民能夠享受就近、便捷的公共文化服務(wù)。[15]以公眾的滿意度作為評(píng)價(jià)政府公共文化服務(wù)供給水平的重要指標(biāo)。這是公民參與國(guó)家治理和以人為本理念的重要體現(xiàn)。公民既是文化的需求者，也是政府提供公共文化服務(wù)的享受者，對(duì)政府公共文化服務(wù)的供給水平和狀況具有充分的發(fā)言權(quán)。以公眾的滿意度作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，不僅可以提高公眾參與文化活動(dòng)的熱情，更能激勵(lì)政府為公眾提供水平更高、更為完善的公共文化服務(wù)，也是促使政府向服務(wù)型政府不斷轉(zhuǎn)變的機(jī)制。三、社會(huì)力量參與型