【文章內(nèi)容簡介】 現(xiàn)有資源整合，平臺資金募集等方面，給出具體的建設(shè)性方案。第一章 公共文化服務的概念和理論基礎(chǔ)２００６年９月，《“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確提出“公共文化服務”的概念，把加強“公共文化服務”作為下一步文化建設(shè)的重要組成部分。在學術(shù)界，目前還沒有對于公共文化服務概念的統(tǒng)一定義,理論體系也并不完善。 第一節(jié) 公共文化服務的概述一、公共文化的概念文化是指人類活動的模式以及給予這些模式重要性的符號化結(jié)構(gòu)。不同的人對“文化”有不同的定義，通常文化包括文字、語言、地域、音樂、文學、繪畫、雕塑、戲劇、電影等。大致上可以用一個民族的生活形式來指稱它的文化。從本質(zhì)上來講,文化具有“社會交往意義上的公共性”，公共性是文化的重要甚至是核心屬性。[1]對于城市而言，北京大學教授李楊認為城市文化公共性問題不是城市自身問題，它和國家政策、城市發(fā)展的目標息息相關(guān)，城市公共性的匱乏決定了國家公共性的匱乏。[2] 公共文化屬于文化的一種特殊范疇，它既具有表層文化所體現(xiàn)出來的物質(zhì)形態(tài)，又具有中層文化和深層文化所折射出的精神內(nèi)涵和人文內(nèi)涵。[3] 從內(nèi)涵來看，公共文化是整體性、公開性、公益性、一致性等內(nèi)在公共性的文化，它體現(xiàn)著人們?nèi)后w的公共觀念和文化價值,目的是追求文化的和諧發(fā)展以及文化整合。從在具體形態(tài)上看，公共文化主要表現(xiàn)為以文化館、藝術(shù)館、圖書館、博物館等公共文化場所為載體,實現(xiàn)群眾參與、資源共享的文化。就公共文化的本質(zhì)而言，中國社科院公共文化學者王艷芳指出，公共文化是用優(yōu)質(zhì)文化引導大眾精神消費，培養(yǎng)長期需求，同時關(guān)注邊緣文化與主流文化之間的張力和差距，關(guān)注弱勢，扶持原創(chuàng)，提升本土文化的活力和影響力，以期提高公民素質(zhì)、增強公民文化認同。[4] 根據(jù)哈貝馬斯的觀點，公共文化還有社會整合的作用，市民社會的公共文化是與經(jīng)濟、政治領(lǐng)域相互獨立而又牽制，它作為一種無形的力量將積極文化價值觀和生活方式潛移默化地規(guī)范社會成員的行為，通過群體性的文化活動協(xié)調(diào)社會成員之間的矛盾和沖突以維護社會安定。[5]二、公共文化服務的概念公共文化服務是政府公共服務體系的組成部分。公共服務，是當前公共行政和政府改革的核心理念，主要包括公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，為公眾參與社會政治、經(jīng)濟、文化活動等提供服務保障。公共服務強調(diào)政府的服務功能，強調(diào)公民的權(quán)利。公共文化服務是指以政府部門為主的公共服務部門向社會提供的、以保障公民的基本文化權(quán)利為目的、向公民提供公共文化產(chǎn)品與服務的制度的總稱。目前國內(nèi)學者對于“公共文化服務”這一概念的理解趨于一致。閏平(2007)認為，公共文化服務體系是政府主導，社會參與形成的普及文化知識，傳播先進文化，提供精神食糧，滿足人民群眾文化需求，保障人民群眾文化權(quán)益的各種公益性文化機構(gòu)和服務的總和。 [6]曹愛軍(2008)認為，公共文化服務是政府公共服務的重要組成部分，包括“公民基本文化權(quán)利”和由此產(chǎn)生的“公共文化需求”與滿足公共文化需求的“公共文化產(chǎn)品與服務”。[7]王霞(2007)認為，公共文化服務體系是以政府為主體創(chuàng)辦的，非贏利性的，傳播先進文化和保障大眾基本文化需求的各種文化機構(gòu)和服務的總和，旨在滿足大眾的多層次，多樣化，整體性的公共利益。[8]王春娥(2009)在對公共文化服務體系中的主體研究中，將政府這個比較泛化的概念進行了細化，提出主導主體是各級黨委，政府以及各級文化行政部門，執(zhí)行主體是公共文化服務的執(zhí)行機構(gòu)，單位與組織；參與主體是提供公共文化服務的社會組織，企業(yè)及個人。[9]三、公共文化服務的構(gòu)成第一，公共文化服務提供主體。政府，作為公共文化服務的提供者和公共文化服務的管理者，理所當然地成為公共文化服務的構(gòu)成主體。一方面，政府要制定公共文化服務體系建設(shè)的大政方針，戰(zhàn)略規(guī)劃，提供必須的資金，人力，政策方面的扶持和保障；另一方面，政府要引導社會力量參與公共文化服務體系的建設(shè)，實現(xiàn)公共文化提供主體的多元化，鼓勵市場中有序，公平的競爭，從而提高公共文化建設(shè)的效率。第二，公共文化服務對象與客體。全體公民作為公共文化服務的對象與客體，原則上享有平等的公共文化服務的享受權(quán)利。然而，受制于地理環(huán)境，所在地域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等客觀原因，事實上在服務享有狀況上存在客觀差異，且城鄉(xiāng)差異較為明顯。第三，公共文化服務主要內(nèi)容?！阏J為公共文化服務所滿足的應當是人民群眾基本而非所有的精神文化生活需求。具體而言，公共文化服務體系包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品及服務供給、組織支撐、人才隊伍建設(shè)、政策及經(jīng)費保障等。[10]第四，公共文化服務評估監(jiān)督。公共文化服務評估監(jiān)督是定期對于公共文化服務的建設(shè)及運行情況，實行客觀，有效的評估和反饋，以保障公共文化服務的均衡發(fā)展和公共文化設(shè)施利用效率的有效提高。評估對象包括公共文化服務機構(gòu)收支分離結(jié)構(gòu)，年報，財務審計，綜合績效審計等多個方面。第二節(jié) 公共文化服務供給的理論基礎(chǔ)一、政府主導型理論基礎(chǔ)——公共產(chǎn)品理論(1) 公共產(chǎn)品理論框架[11]根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。美國經(jīng)濟學家保羅薩謬爾森曾在《公共支出的純理論》(Pure Theory of Public Expenditure)—文中首次使用“公共產(chǎn)品”的概念。他認為，純粹的公共產(chǎn)品或勞務是這樣的產(chǎn)品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產(chǎn)品或勞務消費的減少。由于市場失靈狀況的存在,不完全競爭和外部效應等生產(chǎn)或消費無效率的情況在市場經(jīng)濟中普遍存在著,政府的干預,由政府來提供公共產(chǎn)品是保證經(jīng)濟正常運行的唯一手段。 （二）公共產(chǎn)品特性相比私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品有三個顯著特性：非分割性，非排他性，非競爭性。非分隔性 公共產(chǎn)品的消費是保持其完整性的前提下，由眾多的消費者所共同享用的。所有消費者所享有的公共產(chǎn)品，為同一完整產(chǎn)品，不可分割。例如，新聞媒體所提供的資訊信息是無法分隔的。 非排他性 非排他性是指產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能僅僅為某個人或某些人所專有，也就是某些人的消費過程要將其余人等排斥在消費過程之外，不讓其余人等享受這一產(chǎn)品的利益是不可能的。比如，當—位觀眾觀看街頭的演出時,并不能排除其他人也站在街邊觀看演出。非競爭性非競爭性是指某一產(chǎn)品不會因為一部分人對該產(chǎn)品的消費而影響到另一些人對該產(chǎn)品的消費，一些人從這一產(chǎn)品中受益行為不會影響其他人從這一產(chǎn)品中受益行為的發(fā)生，受益對象之間不存在利益沖突和對立。例如，國防保護了所有公民，其費用以及每一公民從中獲得的好處不會因為多生一個小孩或出國一個人而發(fā)生變化。 消費的非競爭性體現(xiàn)在兩個方面：首先，邊際生產(chǎn)成本為零,在現(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給水平上，新增消費者不需增加供給成本。（如燈塔等）其次，邊際擁擠成本為零：任何人對公共產(chǎn)品的消費不會影響其他人同時享用該公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。個人無法調(diào)節(jié)其消費數(shù)量和質(zhì)量。由于公共產(chǎn)品具有非分割性，非排他性和非競爭性的特征，在公共產(chǎn)品消費中人們存在一種“搭便車”動機，即每個人都不想付出或者少付出成本來享受公共產(chǎn)品。因而，即使某種公共產(chǎn)品帶給人們的利益要大于生產(chǎn)的成本，私人也不愿提供這種產(chǎn)品。在這種情況下，政府不得不擔負起這種職能,以保證在需求普遍存在時能夠提供相應的供給。 至于公共產(chǎn)品的供給價值，公共產(chǎn)品理論提出了效用一費用一稅收的價值衡量程式，即以稅收作為衡量公共產(chǎn)品供給的“價格”，人們享用公共產(chǎn)品和服務就需要付出相應的“繳稅”代價，從而連接了公共產(chǎn)品的供應成本和收費。按照邊際效用價值論的相關(guān)觀點，公共產(chǎn)品被賦予“主觀價值”，這使得社會能夠采用統(tǒng)一的貨幣尺度來衡量公共產(chǎn)品的供應成本和運用效果之間的關(guān)系。在公共經(jīng)濟活動中，存在著廣泛的市場失靈，政府應發(fā)揮中心作用，依靠財政收入和支出，為社會提供更多的公共產(chǎn)品和服務，進行社會資源的配置和調(diào)節(jié)市場需求的活動。（3） 政府公共文化服務供給公共文化由公民共同享有，無法因某個體需要而分割開來，必須作為一個整體，保持其本身的完整性，這一點體現(xiàn)了其非分割性。人們在消費公共文化時，無法排除他人消費該種產(chǎn)品或排除成本很高，這一點體現(xiàn)了其非排除性。當人們消費某種文化產(chǎn)品時，若有其他人同時消費，并不會增加供給成本，即邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本均為零，這一點體現(xiàn)了其非競爭性。此外，李楠楠（2012）指出公共文化還具有持久的外部性和產(chǎn)權(quán)的公共性和難交易性。[12]她認為，外部的持久性體現(xiàn)在：公共文化產(chǎn)品不同于一般的物質(zhì)產(chǎn)品，它作用于人的精神。對于一般物質(zhì)產(chǎn)品而言，一旦其外部形態(tài)消失，這種物品的影響短暫時間之后就消失了，而公共文化對于公民精神的影響，卻會在其外部形態(tài)消失后，產(chǎn)生持續(xù)且深遠的影響。比如，一場公共演出，在演出散場后，卻可能產(chǎn)生深遠的社會影響。 產(chǎn)權(quán)的公共性和難交易性則，則是源于公共文化的非分割性，非排他性和非競爭性，使得人們在消費公共文化產(chǎn)品時，會產(chǎn)生強烈的“搭便車”的心理，使得公共文化產(chǎn)品很難收回成本，使得私人不愿意提供公共文化產(chǎn)品。政府也因此理所應當?shù)爻蔀楣参幕a(chǎn)品提供的主體，也因此，其產(chǎn)權(quán)變得有公共性特征，難以交易。在公共產(chǎn)品理論的框架下，政府應通過稅收的方式，來募集公共文化領(lǐng)域建設(shè)的資金，同時擔負其公共文化的供給和管理的雙重責任。二、政府服務型理論基礎(chǔ)——新公共服務理論（一）新公共服務理論框架[13]在經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論后，美國著名公共管理學家羅伯特丹哈特，在《新公共服務：服務，而不是掌舵》提出了新公共服務理論的新型公共管理理論。 新公共服務理論認為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權(quán)的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵，也不應該是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構(gòu)。新公共服務,本質(zhì)上是在政府按照以公民為中心的理念治理國家和社會。與新公共管理理論不同，新公共服務理論不以經(jīng)濟學理論和私營部門的管理方法為基礎(chǔ),而是以公民權(quán)理論、組織人本主義和話語現(xiàn)論、社區(qū)和市民社會的理論為理論基礎(chǔ)。新公共服務理論的特點在于將公民置于治理體系的中心位置,政府行政的首要目的是幫助公民表達并實現(xiàn)其公共利益,為實現(xiàn)公民的整體意愿而做出努力。政府不能控制或者凌駕在社會和公眾之上，實現(xiàn)服務社會而非為社會公眾“掌舵”。新公共服務重視政府與社會、與公民之間的溝通與合作，強調(diào)述設(shè)公民社會的意義，推崇公共服務精神，提升公共服務的價值，實現(xiàn)政府與全體公民共同治理國家。具體而言,其基本原則如下:服務而非掌舵。這是被登哈特認為是七大原則中最突出的原則。公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對社會的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益。 追求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和責任，是目標而不是副產(chǎn)品。新公共服務提出，建立社會遠景目標的過程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環(huán)境中，共商社會應該選擇的發(fā)展方向。 公民參與治理。公民應當被納入到治理國家和社會的行列中，而不應被排除在外。在公共政策的制定過程中，應通過民主的程序制定出符合需要的計劃。只有符合民意的政策，才能得到集體的支持，得到最有效、最負責的貫徹和執(zhí)行。服務對象是公民而非顧客。新公共服務理論認為，政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系。責任具有多樣性。新公共服務要求公務員不應當僅僅關(guān)注市場，他們也應該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。新公共服務理論意識到了這些責任的現(xiàn)實性和復雜性。以人為本而不只重視效率。新公共服務理論家在探討管理和組織時十分強調(diào)“通過人來進行管理”的重要性。在新公共服務理論家看來，如果要求公務員善待公民，那么公務員本身就必須受到公共機構(gòu)管理者的善待。重視公民權(quán)和公共利益。一定意義上講，政府是公眾選出治理國家的工具，是為全體公民所有。與一般的企業(yè)家不同，政府應該為其所代表的利益服務，將公民賦予其治理社會的權(quán)力與為公民和公共利益服務更好地結(jié)合起來。(二)新公共服務理論與政府公共服務供給新公共服務理論的形成為現(xiàn)代政府建成公共服務型政府提供了理論基礎(chǔ)，就文化領(lǐng)域而言，也逐漸形成了重視公民文化權(quán)利的社會環(huán)境。隨著政府服務公眾意識的不斷增強，政府的文化職責也在不斷明確。從新公共服務理論的角度看，政府應保障的公民文化的權(quán)利主要包括:政府具有為公眾提供基本的公共文化產(chǎn)品和服務的責任和義務。服務型政府旨在幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益。如今中國已基本建成小康社會，公民的物質(zhì)需求已基本得到保障，精神需求正日漸增長，政府應依靠財政和稅收來建立并完善公共文化服務體系，為公眾提供高品質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務。 尊重和保障公民享有文化和發(fā)展個人文化傾向的權(quán)利。文化權(quán)利是公民的一項基本權(quán)利，具體包括四個基本層面的內(nèi)容：享受文化成果的權(quán)利、參與文化活動的權(quán)利、開展文化創(chuàng)造的權(quán)利以及對個人進行文化藝術(shù)創(chuàng)造所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益享受保護的權(quán)利。[14]隨著“依法治國”和提升國家“文化軟實力”戰(zhàn)略的提出，對公民文化權(quán)利的認識和保障的重要性越加凸顯。任何人的文化權(quán)利都應得到應有的保護，少數(shù)民族、弱勢群體的成員同樣具有表現(xiàn)自身文化特征和發(fā)揚文化傳統(tǒng)的權(quán)利。服務型政府應當對個人合理合法的文化權(quán)利給予充分保護，可以根據(jù)公共利益的需要做出某些限制，但不能從根本上剝奪。保障公民的文化參與權(quán)。政府應提供各種設(shè)施和條件確保公民能夠順利、便捷地參與到公共文化活動中來。政府可通過免費開放公共文化設(shè)施提供公共文化服務，各地積極創(chuàng)新文化服務供給機制，通過政府采購、項目補貼、定向資助等形式，提高公共文化產(chǎn)品質(zhì)量，使得公民能夠享受就近、便捷的公共文化服務。[15]以公眾的滿意度作為評價政府公共文化服務供給水平的重要指標。這是公民參與國家治理和以人為本理念的重要體現(xiàn)。公民既是文化的需求者，也是政府提供公共文化服務的享受者，對政府公共文化服務的供給水平和狀況具有充分的發(fā)言權(quán)。以公眾的滿意度作為評價指標，不僅可以提高公眾參與文化活動的熱情，更能激勵政府為公眾提供水平更高、更為完善的公共文化服務，也是促使政府向服務型政府不斷轉(zhuǎn)變的機制。三、社會力量參與型