【文章內(nèi)容簡介】 管理能力比較高、面積又比較小的省份；開始探索“強縣擴權(quán)”的省份經(jīng)濟發(fā)展水平、市場機制完善程度及政府管理能力與上述兩省具有一定差距,并且面積都相對大。而其他省(自治區(qū)) ，經(jīng)濟發(fā)展水平、市場機制完善程度及政府管理能力與上述兩省差距更大，所以地區(qū)差異的影響是阻力之一。此外現(xiàn)有的省管縣體制主要集中在省管縣財政體制的實施，這在一定程度上使市級經(jīng)濟發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)。首先,財權(quán)與事權(quán)不符。資金、?？睢㈨椖俊⒇斦A(yù)算由省對縣直達，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結(jié)算等事項還是與市級掛鉤。其次，行政管理與財政管理不一致?，F(xiàn)在的地方行政構(gòu)架是省管市、市管縣。而財政實行省管縣后,無形中從財政上越過市級，即市級對縣(市)沒有了財政管理權(quán)。而作為與行政權(quán)匹配的財政權(quán)的架空，無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實施。第三，市級財政面臨巨大債務(wù)等歷史遺留問題難以解決。由于市級政府在舉債時是為了全市及所轄縣經(jīng)濟的發(fā)展,財政體制改革后，市級不能夠再動用縣級財政的資金，這就導(dǎo)致市級財政承擔(dān)著巨額債務(wù)的壓力。第四，不利于市級經(jīng)濟的發(fā)展，中心城市的帶動作用不明顯。新體制中對縣域經(jīng)濟的優(yōu)惠政策很多，而對市一級卻是政策空白，財政收入依照往年繼續(xù)上繳，導(dǎo)致市級資金調(diào)度緊張，無疑不利于市級經(jīng)濟的發(fā)展。所以，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，“強縣擴權(quán)”政策要做出相應(yīng)的變化，就是在不同程度上、通過省市授權(quán)、放權(quán)的方式擴大縣級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限和社會管理權(quán)限，在相當(dāng)程度上清除了制約縣域發(fā)展的現(xiàn)行經(jīng)濟與社會管理體制、運行機制的障礙。使縣級政府有能力和實力針對本縣經(jīng)濟社會發(fā)展合理配置資源，發(fā)揮地方特色促進縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。目前，這項地方性的行政體制改革，其實驗區(qū)正從原來的浙江迅速擴展到山東和河南，而本次的暑期調(diào)研河南永城便是一個實驗區(qū)，這些實驗區(qū)的拓展與探索，不僅取得了很大的經(jīng)濟社會效益而且，得到了上級的積極回應(yīng)。綜合各地方的試點情況，大致呈現(xiàn)以下特點：第一、賦予縣級政府的更大自主權(quán)，把原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)直接下放到縣。第二、在財政體制上相應(yīng)的增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府的收入。第三、選擇擴權(quán)試點縣時，優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。從目前強縣擴權(quán)情況看至少可以窺見具有一定的優(yōu)越性：第一、他在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到優(yōu)化，并擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高帶動作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；第二、實行“縣財省管”的體制可以繞過地市這一級的周轉(zhuǎn)和盤剝，提高財政資金的運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣財政的困難，強化了縣主觀上的努力的程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性；第三、促進了市級政府的工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)工作中心的轉(zhuǎn)移。同時為下一步行政體制改革打下良好基礎(chǔ)。強縣擴權(quán)的核心，首先讓擁有更大經(jīng)濟自主權(quán)在此基礎(chǔ)上可以通過財政體制的“扁平化”，漸進帶動行政體制的“扁平化”，而政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可以有效實現(xiàn)政府機構(gòu)的精簡，降低行政運作成本市政府職能合理定位，并提升整個社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。推行強縣擴權(quán)的另外一個目的就是進一步精簡機構(gòu)，減少行政層級，提高行政效能，最終目的在于富民強省、留利于縣。換句話說，強縣擴權(quán)的改革嘗試，就是革除現(xiàn)行城鄉(xiāng)關(guān)系行政管理體制的弊端，加快地方政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模和層次探索。眾所周知，市場經(jīng)濟的要義就是市場決策權(quán)力的分散化，只有靠理性人分散的決策才能最終產(chǎn)生有利于社會經(jīng)濟福利的行動后果。因此，為了與已經(jīng)高度分散畫的市場決策權(quán)力格局相一致，必須在公共行政層面上進行分權(quán)化的改革，使公共行政權(quán)“零距離”的接近自己的服務(wù)對象。只有這樣才能形成扁平化的行政結(jié)構(gòu)，節(jié)約行政成本，才能將行政權(quán)力還給地方，以更好的針對當(dāng)?shù)厍闆r，發(fā)展具有特色的縣域經(jīng)濟，為我國市場經(jīng)濟發(fā)展增添新的活力和夯實小康社會的微觀基礎(chǔ)。應(yīng)該說，強縣擴權(quán)正是迎新時期的市場經(jīng)濟和公共行政發(fā)展需求的應(yīng)時之舉。由此觀之，這次強縣擴權(quán)，不僅在在一定讓縣域經(jīng)濟市管縣體制的束縛，而且從本質(zhì)上來說，是一場市場力量的勝利。為我國新時期的地方區(qū)域發(fā)展的有效模式吹響了體制改革的號角。北京大學(xué)政府管理學(xué)院李丹陽教授評價2002年起浙江、湖北、河南等省份進行的強縣擴權(quán)改革，具有非凡體制突破意義。其關(guān)鍵通過在行政層面上的確認(rèn)和擴大經(jīng)濟強縣的經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)，帶動縣域經(jīng)濟突破市管縣所形成的體制性障礙，使其加速駛?cè)敫咚侔l(fā)展的快車道。從數(shù)據(jù)表明，強縣擴權(quán)試點的實施作為一個行政體制的改革，在地方擴權(quán)后確實加速了經(jīng)濟的發(fā)展，永城在拿到強縣擴權(quán)的的權(quán)時，通過制定各項適合本地的經(jīng)濟政策，創(chuàng)造一個新的、全方位服務(wù)的投資環(huán)境。為外來投資商人、本地企業(yè)的再發(fā)展創(chuàng)造更多更好的優(yōu)惠條件，比如措施之一，永城“綠卡”的實施，凡持卡者均可得到特殊優(yōu)惠，比如可自愿旁聽永城市人大和政協(xié)大會，還可隨時約見永城市的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，本人及其子女在永城申請創(chuàng)辦新的企業(yè)或從事其他經(jīng)營活動，需辦證照的，隨到隨辦，并免收各種行政性規(guī)費。(二)強縣擴權(quán)下的問題實施強縣擴權(quán)，擴權(quán)縣得到的最大實惠是管理權(quán)的擴大，擁有了更大的發(fā)展主動權(quán)，有力地促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，同時擴權(quán)縣還得到了一系列發(fā)展扶持政策。然而，強縣擴權(quán)也暴露出值得高度重視的若干問題，首先是是擴權(quán)縣與地級市的關(guān)系處理上，以及擴權(quán)縣與省直部門的有效對接等問題。原因主要在于行政改革中一些地級市和省直部門的“惜權(quán)”思想嚴(yán)重，本應(yīng)賦予擴權(quán)縣的權(quán)力并沒有真正放開，擴權(quán)縣應(yīng)享受的政策沒有真正落實，存在“先放后收、放小不放大、放虛不放實、明放暗不放”等不利于試點發(fā)展現(xiàn)象。同時，由于強縣擴權(quán)措施的實施，地級市對擴權(quán)縣的支持力度有所減弱，出現(xiàn)了省與縣兩級積極性高漲，地市一級政府被動應(yīng)付的“兩頭熱，中間冷”的現(xiàn)象。其次是增加了擴權(quán)縣與上級應(yīng)酬的工作量即公共行政成本。由于縣級人事權(quán)掌握在地級市政府，擴權(quán)縣感到有了“兩個婆婆”，原來的“一頭應(yīng)酬”變?yōu)椤皟深^應(yīng)酬”，公共行政成本的增加降低了試點縣的努力激情，不能實現(xiàn)趨于政策性的放權(quán)發(fā)展。 三是中心城市與擴權(quán)縣的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯現(xiàn)。中心城市化水平高的地區(qū)，長期實行市管縣體制，使這些縣域經(jīng)濟與中心城市之間存在著較密切的分工和協(xié)作，強縣擴權(quán)，不一定完全適用于這種在經(jīng)濟上已依附于中心城市的縣。 四是部分?jǐn)U權(quán)縣對擴權(quán)的重大意義認(rèn)識不足，與省級主管部門的溝通不夠及時和積極主動，對擴權(quán)政策存在著“等、靠”思想，缺乏相應(yīng)的配套措施，沒有用足用好用活有關(guān)擴權(quán)政策。五是省級有關(guān)部門存在著難以對接到位、缺乏與擴權(quán)相關(guān)的實施細則和辦法，擴權(quán)意識不濃，沿用老套路安排工作等現(xiàn)象。中央和省有關(guān)垂直部門在擴權(quán)政策中也同樣存在著定位模糊的問題。多政府部門實行垂直管理，一定程度上增加了縣市政府的行政管理難度，削弱了地方經(jīng)濟發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性。 （三）永城在強縣擴權(quán)下遇到的問題2004年5月22日，河南省政府印發(fā)豫政（2004）32號文，即《關(guān)于擴大部分縣（市）管理權(quán)限的意見》，這份文件中確定，擴大該省35個縣（市）的管理權(quán)限。其中，鞏義、項城、永城、固始、鄧州等5縣（市）被“賦予與省轄市相同的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限”。據(jù)河南省發(fā)展改革委有關(guān)負責(zé)人介紹，“強縣擴權(quán)”是河南省委、省政府壯大縣域經(jīng)濟總體實力、謀劃中原崛起的一項“重要決策”。按32號文規(guī)定，5個縣（市）被賦予的相當(dāng)于省轄市的權(quán)限包括：計劃直接上報、財政直接結(jié)算、經(jīng)費直接劃撥、項目直接審批、用地直接報批、證照直接發(fā)放、統(tǒng)計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得等?！柏斦苯咏Y(jié)算”無疑至關(guān)重要。32號文的“財政直接結(jié)算”條款規(guī)定，鞏義、項城、固始、鄧州等4縣（市）財政“實行與省財政直接結(jié)算”。4縣（市）“新增財政收入”這一塊，除了中央和省級分成外，原則上全部留歸縣（市）”。然而，這一財政“特別條款”，永城并不能像其他4個擴權(quán)縣（市）那樣享有，文件：“永城市與商丘市（永城市所隸屬的地級市）之間的財政體制另行確定?！庇诖?，從文件上足見永城之特例。永城成為強縣擴權(quán)下的資源大縣、能源強縣、卻是財政小縣。“32號文”中的“永城特例”，實際是河南省在此次“強縣擴權(quán)”改革中與永城市的上級單位商丘市妥協(xié)的產(chǎn)物。商丘市經(jīng)濟總量的50%以上來源于永城。永城對商丘市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，主要源于兩大煤炭企業(yè)：永煤集團和神火集團?！拔覀冇莱鞘且黄バ●R，拉著商丘這輛大車。”一位永城市官員這樣形容永城與商丘的關(guān)系。強縣擴權(quán)的縣級市與原轄其的地級市的關(guān)系之復(fù)雜直接影響了強縣擴權(quán)的推行，雜糅現(xiàn)實因素，如上級的“惜權(quán)”、財政分割延續(xù)傳統(tǒng)等現(xiàn)象會導(dǎo)致財政直接結(jié)算、經(jīng)費直接劃撥、項目直接審批等所擴之權(quán)無法已預(yù)訂的行政計劃而執(zhí)行。在一定程度上政策是地方經(jīng)濟的指向標(biāo)，并會給地方經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大的影響。永城在強縣擴權(quán)中遇到了行政、財政等一系列因政策不成熟而形成的問題，這些將直接影響到永城地方的企業(yè)、商人（包括本地商人與流動客商）以及農(nóng)、工、教育的發(fā)展，作為帶動永城經(jīng)濟迅速發(fā)展的“一黑一白”所相關(guān)企業(yè)將會受到極大的消極性影響，永城煤電化工企業(yè)，如永煤與神火兩公司在經(jīng)費直接劃撥，財政直接結(jié)算等方面將會受到名惠而實不至的現(xiàn)象。而對于永城現(xiàn)在正在做的把政府做成服務(wù)型的政府的探索，以及在政府服務(wù)的同時力爭把永城建設(shè)成為招商引資的最佳地點的探索，如被評為最具潛力城市之一，最佳投資場所后吸引來了大量的外來資本，而這些投資商和投資商所辦的企業(yè)是對政策最敏感的群體，而且極具不穩(wěn)定性，如果強縣擴權(quán)帶來的政策不具備穩(wěn)定性、不具備持久性，那外來資本的經(jīng)濟增長點將會愈加得不明顯，并會帶來后續(xù)發(fā)展的消極影響。（四）面對問題我們要做：我們要到當(dāng)?shù)厝パ芯俊皬娍h擴權(quán)”政策給當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)帶來的影響，看看在當(dāng)?shù)兀@個政策是不是具有實效性。首先，我們會和當(dāng)?shù)卣忧?，去了解縣政府從2004年起獲得了什么自主發(fā)展的權(quán)利，在這5年發(fā)展過程中，期間調(diào)整了哪些政策改變了哪些權(quán)利的具體發(fā)放和。其次，我們會從當(dāng)?shù)刈畹湫偷摹鞍咨苯?jīng)濟，即面粉產(chǎn)業(yè)看這些地方的中小型企業(yè)在“強縣擴權(quán)”政策下，獲得了哪些具體的實惠：比如審批權(quán)、引資的便利、省政府直接給企業(yè)了多大的財政支持。同時從企業(yè)的產(chǎn)值進行考察，看在這個政策的照顧下，我們可以看見企業(yè)的成長空間有多大。再次，我們會和當(dāng)?shù)鼐奂耐獾赝顿Y方聯(lián)系，在“強縣擴權(quán)”直接就帶來的投資照顧政策下，到底是什么如此吸引外地商人的投資，看永城的發(fā)展前景和發(fā)展?jié)摿λ凇?(五)對河南強縣擴權(quán)大背景的理論思考1．強縣擴權(quán)，應(yīng)堅持因地制宜原則，不能采取“一切切”。不同的縣情況千差萬別，地理區(qū)域分布不同，經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，影響經(jīng)濟發(fā)展的因素也不盡相同。只有認(rèn)清縣情特點，把握和遵循縣域經(jīng)濟在市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展規(guī)律，才能引導(dǎo)縣域經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。作為省政府，不僅要分析縣域經(jīng)濟的一般特征和一般發(fā)展規(guī)律，把握宏觀區(qū)域經(jīng)濟整體情況，也要認(rèn)識到縣域經(jīng)濟發(fā)展的多樣性、獨立性和復(fù)雜性，具體分析各縣經(jīng)濟的生產(chǎn)力水平、區(qū)域環(huán)境、歷史沿革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、特殊資源、交通條件和發(fā)展?jié)摿Φ?，區(qū)分不同類型的縣域經(jīng)濟以及不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)主導(dǎo)縣、工業(yè)主導(dǎo)縣、三產(chǎn)或旅游業(yè)主導(dǎo)縣等，這樣才能對縣域經(jīng)濟發(fā)展做出合理的擴權(quán)政策和宏觀規(guī)劃，因地制宜、針對不同縣情分類科學(xué)指導(dǎo)，促進縣域經(jīng)濟在宏觀區(qū)域內(nèi)合理分工、各具特色、健康有序地協(xié)調(diào)發(fā)展。 ，要針對縣域經(jīng)濟發(fā)展普遍存在的共性問題，實行普惠制，在優(yōu)惠政策上共有共享；同時，根據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展的特殊情況，實行分類制，在優(yōu)惠政策上分類對待。對大城市的衛(wèi)星城縣，強化與大城市的一體化發(fā)展，賦予與大城市一樣的對外開放權(quán)；對于邊緣山區(qū)縣，加大生態(tài)建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付；對于農(nóng)業(yè)大縣，加強優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的扶持；對于區(qū)域獨立性大、區(qū)位較好的縣，擴大公共服務(wù)權(quán)、市場監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)；對城市化發(fā)展前景好、工業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h，下放項目審批權(quán)，擴大土地征用權(quán)，鼓勵率先發(fā)展；對于資源比較豐富的縣，加強資源管理、促進資源合理開發(fā)；對于貧困縣，加大扶貧和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移力度等。 ，擴權(quán)縣感到最棘手的問題，是怎樣處理好與頂頭上司地級市的關(guān)系。在政治體制不變的情況下進行擴權(quán)，往往會增加擴權(quán)縣的協(xié)調(diào)成本。對省政府而言，其中一個重要的問題也是難點問題，是在地級與縣級二者間賦予縣擴權(quán)的幅度多大為宜？為了穩(wěn)定地級市，河南在擴大縣管理權(quán)限中，對凡涉及到經(jīng)濟利益的基數(shù)劃分或需要參照基數(shù)數(shù)字的，需要及時指導(dǎo)、協(xié)調(diào)擴權(quán)縣與所屬地級市的，都按照公平合理、不擠不占、協(xié)商一致、雙方認(rèn)可的原則，做好基數(shù)劃分工作，地級市因縣擴權(quán)受到的短期經(jīng)濟損失可從省里得到補償。因而，河南的縣擴權(quán)沒有遭到地級市的反對，但也表現(xiàn)出了擴權(quán)的不徹底性。 ，需要加強省級監(jiān)督和管理能力。擴權(quán)縣擁有了較大的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，如何有效地監(jiān)督縣政府權(quán)力的使用？防止出現(xiàn)諸如投資沖動和重復(fù)建設(shè)、以及由于更大權(quán)利導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，關(guān)系到強縣擴權(quán)改革的成敗。同時，擴權(quán)后，大量經(jīng)濟社會管理事務(wù)由縣直接與省里聯(lián)系，省級政府的管理半徑大大增加，要高效直接管理好數(shù)量眾多的縣，省級政府必須采取相應(yīng)的有力措施。 總之，如何走向省直管縣，從根本上解決強縣擴權(quán)存在中的問題，長遠的措施是推行省直管縣體制。與國際上通行的三級政府不同，我國多數(shù)地區(qū)實行的是五級政府架構(gòu)。行政層級過多的現(xiàn)狀與縣域經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應(yīng)，過多的政府管理層級，降低了行政工作效率，影響了政府高效運轉(zhuǎn)。同時，一些地級市經(jīng)濟實力偏小，較多地把資源和精力放在發(fā)展地級市區(qū)經(jīng)濟上，甚至從經(jīng)濟強縣“抽血”，束縛了縣的發(fā)展。目前，縣域經(jīng)濟的發(fā)展，面臨著國家投入力度加大、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快的歷史機遇，同時又存在著農(nóng)民增收緩慢、縣鄉(xiāng)財政困難、人才資金短缺、縣政府調(diào)控乏力等問題。擴大縣管理權(quán)限，可使縣及時抓住發(fā)展機遇和更好地解決現(xiàn)實問題，放權(quán)是富民強縣的重要舉措。要按照“決策權(quán)下放、管理重心下移”的原則，對縣整體適度放權(quán)?！澳芊艅t放、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”，減少審批事項，簡化審批程序，下放管理權(quán)限，凡市場能解決的問題，一律通過市場機制解決。省和地級市要盡量少管、管要管好、管理就是服務(wù)。浙江省率先推行強縣擴權(quán)而取得經(jīng)濟快速發(fā)展，就是很好的例證。合理壓縮行政管理層級，也是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。北京、天津和上海，行政區(qū)劃實行的就是直管縣體制。海南省實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也過渡到直管區(qū)、縣。最近浙江賦予義烏市