試談區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新(編輯修改稿)
2025-05-16 00:27 本頁面
【文章內容簡介】 限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關系,牽涉到公共管理的深層次癥結。因此,需要加強公共管理學科視野的研究。流域治理問題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強的區(qū)域,流域內各自然要素的相互關聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟利益的驅使下,儼然成為流域內利益獨立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)協(xié)調、城市規(guī)劃等)與地方政府的功利動機(主要是經(jīng)濟發(fā)展、財稅指標、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調和的矛盾甚至沖突?？傊?流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決。現(xiàn)代化進程中的區(qū)域公共問題日益加劇。從現(xiàn)代化進程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務運動”、“西學東漸”到建國后的“四個現(xiàn)代化”建設,再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家,因而與西方發(fā)達現(xiàn)代化諸強相比,我國的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段。與發(fā)達國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個嚴重非均衡發(fā)展的國家,其內部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關國家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。這些問題主要有:（1）、國內的東、中、西部之間,在經(jīng)濟發(fā)展水平、制度文明、社會發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達區(qū)域、次發(fā)達區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展鴻溝。（2）、東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎較好的省份出現(xiàn)滯脹和結構性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。（3）、老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴大的“馬太效應”趨勢。（4）、沿海一些發(fā)達省份的內部區(qū)域發(fā)展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。所以，從中國內部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。二、我國區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失 就目前來看,對于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略。而最為關鍵的是,我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:（一） 行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習慣將復雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質,可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政,簡單地說,就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征:1.、政府治理的社會背景看,行政區(qū)行政適應了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟基礎,契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會以來,基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結構,更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機械性發(fā)揮到了極致。從政府治理的價值導向看,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內向型行政”或“閉合型行政”模式。內向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”。從社會公共事務的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內部公共事務的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內部的大小公共事務。從公共問題治理的層次設計看,自上而下的等級制層次設計是行政區(qū)行政的基本法則。具體來說,就是將國家內部的社會公共問題切割為若干層次,進而設計機構類同、職能重疊的等級治理架構。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級制治理的層次設計視野之內。(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形區(qū)域公共問題的治理,特別是國內區(qū)域問題的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下,達不到政策設計時的理想目標。其中的癥結何在?中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直
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