【文章內(nèi)容簡介】 的外部條件如何。 在世界銀行對實行綜合監(jiān)管的國家進行的一項抽樣調(diào)查中，問題之一是采取綜合監(jiān)管的主要理由。各國監(jiān)管者選擇最多的三個理由依次是：（1）更好的監(jiān)管朝向全面混業(yè)發(fā)展的金融體系；（2）最大化規(guī)模和范圍經(jīng)濟（economies of scale and scope），降低監(jiān)管成本；（3）解決既有監(jiān)管機構(gòu)溝通與合作不佳的問題。[20] 第一個理由主要是基于這樣一種認知，即金融混業(yè)的發(fā)展不僅在模糊金融機構(gòu)的界限，也在模糊金融業(yè)務(wù)/產(chǎn)品的界限，傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)疆界正在消失，分業(yè)監(jiān)管不再現(xiàn)實。然而，研究表明，不同行業(yè)的核心金融業(yè)務(wù)仍然是可以清晰區(qū)分的。[21] 例如，銀行業(yè)的核心業(yè)務(wù)是吸收活期存款和發(fā)放商業(yè)信貸，以及二者之間的不匹配性（mismatch），這一核心特征是其它金融產(chǎn)品所不可取代的。[22] 具有顯著差別的核心業(yè)務(wù)的存在，是功能監(jiān)管必要性和合理性的基礎(chǔ)；非核心業(yè)務(wù)的模糊化，則可以通過監(jiān)管協(xié)商和沖突解決機制來應(yīng)對。對于第二個理由，該項調(diào)查報告本身即指出，就規(guī)模經(jīng)濟而言，并無確鑿的數(shù)據(jù)表明新監(jiān)管機構(gòu)的運營成本低于之前各監(jiān)管機構(gòu)運營成本之和；[23] 而在范圍經(jīng)濟方面，經(jīng)驗表明綜合監(jiān)管者內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)趨向于反映傳統(tǒng)的機構(gòu)界限，其是否有助于提高效率，尚待觀察。[24] 至于加強監(jiān)管溝通與合作的問題，同樣沒有充分證據(jù)表明，綜合監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部各部門之間的溝通，會自然比功能監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通更為良好。[25] 盡管單一監(jiān)管可以消除監(jiān)管機構(gòu)之間的地盤之爭，防止競次現(xiàn)象，但監(jiān)管制衡卻也隨之失去。結(jié)構(gòu)的龐雜和權(quán)力的集中易于強化單一監(jiān)管機構(gòu)的官僚性，使監(jiān)管趨向于固執(zhí)和嚴厲，而對市場需求無動于衷。同時，在單一監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部仍按傳統(tǒng)機構(gòu)界限劃分部門的情況下，代表不同金融領(lǐng)域的各部門之間的機構(gòu)內(nèi)競爭依然存在，強勢部門（如銀行監(jiān)管部門）有可能獲得單一機構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)，從而產(chǎn)生片面監(jiān)管的風險。同樣的，反映傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)特征的各部門之間在監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管文化方面的沖突并不會因機構(gòu)整合而自然消失，只不過由機構(gòu)間沖突內(nèi)化為機構(gòu)內(nèi)沖突。 緩解這一問題的方法是整合監(jiān)管規(guī)則，即以統(tǒng)一的監(jiān)管方法和規(guī)則，取代各部門所依賴的傳統(tǒng)方法和既有規(guī)則。然而，規(guī)則整合的難度更甚于機構(gòu)整合；在設(shè)立綜合監(jiān)管機構(gòu)的國家中，只有極少數(shù)制定了適用于整個金融體系監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)則。[26] 在單一監(jiān)管模式有效發(fā)揮作用的外部條件方面，一項針對68個國家金融監(jiān)管體制的實證研究顯示，金融監(jiān)管集中程度/可能性與制度環(huán)境良好程度成正比，與市場規(guī)模和中央銀行的參與程度成反比。[27] 換言之，這意味著：（1）制度環(huán)境越成熟，“良治”（good governance）程度越高，越易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管；（2）市場規(guī)模越大，越不易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管；（3）中央銀行在金融監(jiān)管體系中的角色越積極，越不易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管。這一研究結(jié)果對于意欲效仿單一監(jiān)管的國家不無參考價值。 四、我國的制度選擇與完善 （一）分業(yè)監(jiān)管抑或單一監(jiān)管 理解一國金融監(jiān)管體制最好的方法是用歷史的眼光觀察。美國堅持功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管架構(gòu)、拒絕集中監(jiān)管，固然體現(xiàn)了歷史形成的牢固傳統(tǒng)，英國采用單一監(jiān)管架構(gòu)、整合監(jiān)管權(quán)力，在很大程度上也是歷史形成而非刻意設(shè)計的結(jié)果。這一原則，既適用于對我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的分析，也適用于對可能的借鑒與移植的探討。 改革開放以來，我國金融經(jīng)營和監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了“混業(yè)經(jīng)營，混業(yè)監(jiān)管”――“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”――“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”三個階段。現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制的確立，如果從1995年《商業(yè)銀行法》頒布起算，不過十余年；如果從1998年保監(jiān)會成立和《證券法》頒布起算，還不到十年；而如果從2003年銀監(jiān)會成立起算，則不過短短數(shù)年。目前各監(jiān)管部門還處在做好各自領(lǐng)域的基礎(chǔ)監(jiān)管工作，完善分業(yè)監(jiān)管體制的階段，更需要的是總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗，鞏固既有成果，獲取更多的分業(yè)監(jiān)管收益，而不是在缺乏足夠論證和經(jīng)驗支持的情況下貿(mào)然啟動監(jiān)管整合。 總結(jié)我國目前對分業(yè)監(jiān)管體制的詬病，其實主要集中在兩個方面：第一，不能有效監(jiān)管金融集團；第二，不能有效應(yīng)對以形形色色理財產(chǎn)品為代表的金融創(chuàng)新的發(fā)展。但是，通過確立功能監(jiān)管原則，并在此基礎(chǔ)上建立法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，上述兩個問題都可以得到解決，下文將作進一步討論。相反，基于上文的相關(guān)分析，我國目前并不適于建立單一監(jiān)管體制。 首先，我國金融市場尚處于發(fā)育階段，金融部門之間的差異多于共性，絕大部分金融機構(gòu)之間還有著清晰的劃分，遠未發(fā)展成熟到需要/可以由單一機構(gòu)實行一體化監(jiān)管的程度。其次，如上所述，單一監(jiān)管有兩層含義，即機構(gòu)的統(tǒng)一和規(guī)則的統(tǒng)一。如果僅僅整合機構(gòu)，那么所形成的綜合機構(gòu)與傘形架構(gòu)其實區(qū)別不大，并不能充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的長處。然而，鑒于我國現(xiàn)有三大監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)模，即使僅僅進行機構(gòu)整合，也將意味著巨大的變革成本。至于監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一，考慮到我國金融市場和金融法律制度的實際情況，更是極不現(xiàn)實。再次，以四大國有商業(yè)銀行為代表的存款類金融機構(gòu)目前仍然在金融業(yè)內(nèi)占據(jù)統(tǒng)治地位，金融業(yè)仍然以銀行為主導(dǎo)，[28] 實力上的顯著不均可能導(dǎo)致銀行業(yè)監(jiān)管部門在單一機構(gòu)中獲得壓倒性優(yōu)勢，使得監(jiān)管資源分配或監(jiān)管政策設(shè)計出現(xiàn)傾斜。最后，由于我國金融監(jiān)管體制建立的時間較短，加之金融業(yè)國有比重較大，監(jiān)管部門同金融機構(gòu)之間的關(guān)系比較復(fù)雜，監(jiān)管獨立性并未充分確立。在這種情況下，相對于多頭監(jiān)管，大一統(tǒng)的單一監(jiān)管模式更有可能為行政干預(yù)和利益集團監(jiān)管俘獲創(chuàng)造條件。 因此，從我國目前實際出發(fā)，單一監(jiān)管并不適宜，保持和完善現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，是更為明智的選擇。至于因金融創(chuàng)新和金融集團發(fā)展而加劇的金融監(jiān)管沖突，則可以通過加強機構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)來解決。 （二）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的完善建議 1. 建立人民銀行主導(dǎo)的法定監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu) 2003年通過的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修訂后的《中國人民銀行法》對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作了原則性規(guī)定。其中，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條和《中國人民銀行法》第35條規(guī)定銀監(jiān)會和人民銀行應(yīng)當在相互之間及同其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機制，《中國人民銀行法》第9條則授權(quán)/責成國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。但是，迄今為止的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，停留在政策層面，不是法定機制，內(nèi)容也以“務(wù)虛”為主，實際收效甚微。事實上，從本文第三部分關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的分析中不難發(fā)現(xiàn)一個共性的特征，即存在一個總體意義上的監(jiān)管者，對金融機構(gòu)進行總體監(jiān)督和控制；惟其如此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)才具有堅實的平臺。反觀上述法律有關(guān)協(xié)調(diào)機制條款，并未創(chuàng)設(shè)這樣一個監(jiān)管主體，甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監(jiān)管者的余地，難以形成真正有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)。既然按照上文分析，我國并不適宜實行單一監(jiān)管，那么當務(wù)之急，便是確定功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管者。 目前來看，最適合擔任傘形監(jiān)管者的，莫過于中國人民銀行。中央銀行在金融監(jiān)管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在實行綜合監(jiān)管的國家，中央銀行在發(fā)布和修訂有關(guān)審慎性法規(guī)、授予或吊銷金融機構(gòu)牌照以及制定有關(guān)金融系統(tǒng)整體的重要法律方面也繼續(xù)發(fā)揮重要作用。[29] 出于有效履行貨幣政策職能、防范和化解系統(tǒng)性風險，有效行使最后貸款人職能，以及發(fā)揮比較優(yōu)勢和降低監(jiān)管成本等考慮，中央銀行需要行使一定金融監(jiān)管職能。[30] 同時，肩負宏觀經(jīng)濟良好運行職責的中央銀行，也