【文章內(nèi)容簡介】 廳處級以上領(lǐng)導(dǎo)同志接見群眾的制度》，確定了領(lǐng)導(dǎo)同志接見的范圍是：反映有關(guān)政策性的問題；目前來訪中帶有普遍性的問題；久懸未結(jié)的復(fù)雜問題；難處理的問題；國外華僑、民主人士的問題；有代表性人物和集體來訪以及其他問題。 中央人民政府法制委員會編：《中央人民政府法令匯編》（1957年），法律出版社1982年版，第214頁。同時，還制定了《接見來訪群眾工作細(xì)則簡單介紹》，著重向領(lǐng)導(dǎo)同志介紹了工作程序和注意事項。這一辦法實施后，取得了較好的效果。第一次全國信訪工作會議的召開，促進(jìn)了信訪工作全面、深入地開展，各地的信訪工作均有較大的起色。2．《國務(wù)院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》的頒布和實行 1957年11月，國務(wù)院第62次會議，在第一次全國信訪會議進(jìn)行討論的基礎(chǔ)上，制定和頒布了信訪史上第二部重要法令：《國務(wù)院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》。指示的主要內(nèi)容包括：（1）規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會，中央各部門，以及其他各級國家機關(guān)，都必須有一個領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管本機關(guān)的信訪工作。（2）規(guī)定了處理群眾來信來訪的原則。（3）處理人民來信和接待人民來訪工作，要實行專人負(fù)責(zé)和大家動手相結(jié)合的辦法?？h以上人民政府一定要有專職人員或?qū)Ｂ殭C構(gòu)。（4）正式提出“歸口交辦”的原則。（5）建立和健全必要的手續(xù)和制度，提高工作效率。 中央人民政府法制委員會編：《中央人民政府法令匯編》（1957年），法律出版社1982年版，第246頁?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》對1951年政務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》作了重要的補充，使當(dāng)時的信訪工作有了更為詳細(xì)和全面的制度支撐。 （二）信訪工作的轉(zhuǎn)型與制度規(guī)范階段 1．信訪形勢的變化及原因從1957年下半年到1961年初，全國范圍內(nèi)的信訪形勢有了明顯變化，信訪數(shù)量逐年下降，但匿名信增多。來信來訪數(shù)量大幅度下降的原因主要有幾點：（1）第一次全國信訪工作會議后，各地重視了信訪工作，縣以上機關(guān)普遍設(shè)立了專門的信訪機構(gòu)，配備了專、兼職信訪干部，明確了主管領(lǐng)導(dǎo)同志，建立了制度，處理了大量的信訪問題和案件，許多個人問題得到了解決。因而，來信來訪尤其是給中央機關(guān)寫信和到中央機關(guān)來訪的減少。（2）1957年以后，各地區(qū)、各行業(yè)都根據(jù)自己的特點，辦了一些社會福利事業(yè)，解決了群眾的一些切身利益問題。如，衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)普遍建立了合作醫(yī)療制度，送醫(yī)送藥到農(nóng)村，還在農(nóng)村培訓(xùn)了大批亦農(nóng)亦醫(yī)的醫(yī)務(wù)工作者（俗稱“赤腳醫(yī)生”）。這些人活躍在農(nóng)村，為防病治病做出了貢獻(xiàn)。再如，勞動就業(yè)問題，當(dāng)時，在“大躍進(jìn)”的形勢下，曾出現(xiàn)了暫時的工、農(nóng)業(yè)爭勞動力的現(xiàn)象，但要求就業(yè)的來信來訪在一段時間內(nèi)還是大量減少。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第120頁。同時，中央將勞動權(quán)下放到省、自治區(qū)、直轄市，許多問題由省里決定，這就減少了群眾向中央來信來訪。（3）當(dāng)時，處于“大躍進(jìn)”年代，許多地方不顧客觀條件，頭腦發(fā)熱，工作上“冒進(jìn)”，發(fā)生了一些偏差，人民群眾紛紛上書中央，反映這方面的問題。但少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部思想不端正，怕群眾向上級尤其是中央反映他們工作的問題，對群眾中來信采取扣壓、拆閱、涂改等不正當(dāng)做法，對寫信人進(jìn)行打擊迫害，破壞民主生活，壓制了群眾的積極性，使許多人不愿意寫信。由于某些領(lǐng)導(dǎo)同志思想不端正，對反映其工作中問題的人，進(jìn)行追查迫害。如，河南省某縣接到上級機關(guān)轉(zhuǎn)回去的一封匿名信，這件信反映該縣因缺糧，有的群眾出現(xiàn)浮腫，甚至餓死人?？h委書記不能正確對待這封信，責(zé)令公安局追查寫信人，并指示縣公安局給某市公安局去信，要求對其按敵對分子處理。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第121頁。劉少奇針對這些問題做出了嚴(yán)厲的批評：“公然扣壓群眾來信，追究反映真實情況的人，并使用對付階級敵人和壞分子的專政工具，任意扣押、監(jiān)禁群眾，甚至對群眾施行肉體上的處罰，這是嚴(yán)重的犯罪行為” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401頁。這些違法行為，造成了嚴(yán)重后果，人們的民主權(quán)利受到了侵害，影響了群眾參政議政的積極性，自然寫信就少了。（4）反右擴大化，傷害了一些人，在許多人的心中留下了陰影，束縛著人們的思想。過去敢講話的人現(xiàn)在不敢講話了，怕被批判、被扣帽子，寫信自然少了。反右擴大化成為信訪量下降的主要原因之一。另外，有一部分信訪干部也被扣上“右派”的帽子，使得信訪干部的工作積極性變淡?！按筌S進(jìn)”時期，許多地方實行生活集體化、行動軍事化，有些同志，醉心于那種表面上轟轟烈烈，實際上脫離群眾和違反群眾利益的所謂“群眾運動”，誰如果不同意那種“群眾運動”，就被認(rèn)為是否認(rèn)群眾的干勁，潑群眾的冷水，泄群眾的氣。 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第404頁。凡不符合或反對這一活動方式的人經(jīng)常遭到批斗。這樣，即使有意見也不敢反映，或沒有機會反映。（5）有的地方對信訪工作不重視，表現(xiàn)在兩方面：一方面，第一次全國信訪工作會議精神和以國務(wù)院總理周恩來的名義頒發(fā)的《關(guān)于加強處理人民來信和接見人民工作的指示》，有的縣一年后還未傳達(dá)落實；另一方面，對群眾來信或不認(rèn)真處理，或拖延不解決，“這些脫離群眾的作風(fēng)，在有些地方、有些部門、有些同志身上，表現(xiàn)的相當(dāng)嚴(yán)重” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401頁。，使得許多群眾認(rèn)為問題解決不了，失去了寫信的信心。與此同時，信訪內(nèi)容也發(fā)生了一些變化。根據(jù)部分中央機關(guān)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的分類統(tǒng)計，以1959年為界，分兩個階段，前一階段總的趨勢是：要求解決個人問題的減少，反映集體問題的增多；要求解決生活困難問題的減少，反映政策性問題的增多；控告、申訴問題的減少，發(fā)明、創(chuàng)造、建議的增多。后一階段：反映干部作風(fēng)問題的增多，要求解決個人問題和缺糧問題的大幅度增長。例如，在三年困難時期，安徽、甘肅有群眾給國務(wù)院寫信反映當(dāng)?shù)厝奔Z死人的問題，竟被打成反革民分子關(guān)押起來。 張成良：《我歷經(jīng)的三次信訪高潮》，《在光榮的信訪崗位上》，中國民主法制出版社1999年版，第11頁。實際上，許多反映個人問題的來信來訪，也都是帶有集體性和政策性的問題。集中反映了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大躍進(jìn)”中的問題，群眾生活和精簡下放問題等。尤其是1959年以后，反映少數(shù)基層干部在工作中強迫命令和群眾生活的信件增長較多。這兩類信件，在以后的很長時間占信訪總數(shù)的比例都很大，成為信訪的主要內(nèi)容。 2．信訪工作的新方式在“大躍進(jìn)”的年代，一切工作，包括信訪工作，都是按“大躍進(jìn)”的需要，按“大躍進(jìn)”的精神進(jìn)行的。當(dāng)時，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面經(jīng)常開展評比、競賽、擺擂臺、現(xiàn)場會、田頭會等。這些形式被移植到信訪工作來。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第126頁。（1）現(xiàn)場會。1957年以后的3年多，許多省、自治區(qū)、直轄市和中央業(yè)務(wù)部門都及時抓住好的、成功的信訪工作經(jīng)驗，發(fā)揮典型經(jīng)驗的指導(dǎo)作用，召開現(xiàn)場會進(jìn)行推廣?，F(xiàn)場會有兩種形式：一是推廣先進(jìn)經(jīng)驗的現(xiàn)場會；二是將先進(jìn)和后進(jìn)的現(xiàn)場會對比著開，以告訴大家應(yīng)該怎么做。通過現(xiàn)場會的形式，提高了認(rèn)識，學(xué)到了經(jīng)驗，調(diào)動了積極性。在信訪工作現(xiàn)場會中，較有典型意義的是1960年3月的佳木斯市現(xiàn)場會。佳木斯來信來訪工作的主要特點是：全面發(fā)展，組織健全，處理信訪案件速度快、質(zhì)量高、效果好。全市從市級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)到基層組織，從城市公社到郊區(qū)公社，從機關(guān)到工廠、商店，都設(shè)有接待室、接待站、意見箱，配備了專、兼職信訪干部。在全市范圍內(nèi)形成了從上到下的人民來信來訪接待網(wǎng)，基本上做到了哪里有信，哪里就有人處理；哪里有來訪，哪里就有人接待；來信來訪到哪里，就在哪里解決。在處理來信來訪中，市級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和基層單位分別執(zhí)行“多辦少轉(zhuǎn)”和“只辦不轉(zhuǎn)”的原則，明確了各級的責(zé)任，克服了照抄、照轉(zhuǎn)的推拖現(xiàn)象，加快了處理速度，實現(xiàn)了全市無積案 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第127頁。（2）評比競賽。在開展評比競賽活動時，往往又與現(xiàn)場會相結(jié)合，有的地方把評比競賽列為現(xiàn)場會的主要內(nèi)容之一。各地開展評比競賽活動，大都包括如下幾個方面的內(nèi)容：一是評比競賽條件。雖然各地不完全一樣，但主要內(nèi)容，如，領(lǐng)導(dǎo)重視、加快處理速度、提高處理質(zhì)量等都是一致的。黑龍江省提出了“七比”評比競賽條件。“七比”的內(nèi)容是：比領(lǐng)導(dǎo)重視、比經(jīng)常有人負(fù)責(zé)、比手續(xù)制度健全、比為中心工作服務(wù)、比處理快、比質(zhì)量高、比無積案。安徽省人民委員會提出的“比先進(jìn)、趕先進(jìn)、學(xué)先進(jìn)”的“七比”紅旗競賽內(nèi)容是：第一，比領(lǐng)導(dǎo)重視。如，閱批來信數(shù)量、親自接見來訪、親自查處一些重要信件等。第二，比干勁、比鉆勁。信訪工作干部認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極熱情、想的辦法多、寫的文章多，主動檢查業(yè)務(wù)指導(dǎo)多。第三，比“多辦少轉(zhuǎn)”。第四，比辦信時效。第五，比質(zhì)量。第六，比制度健全執(zhí)行好。第七，比學(xué)習(xí)。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第53頁。二是評比競賽方法。大體上分為三種：第一種是在現(xiàn)場會上，有一些單位提出競賽倡議，省里支持，并在全省范圍內(nèi)推廣；第二種由組織上按區(qū)域的自然條件，劃分幾個競賽區(qū)，相互評比；第三種是領(lǐng)導(dǎo)提倡、動員，然后全面開展競賽。三是評比競賽活動的成績。如，來訪群眾隨到隨談，從而扭轉(zhuǎn)了過去經(jīng)常積壓的被動局面。再如，抽出人力下去調(diào)查，處理一些重要案件，抓住重要的和萌芽性的問題及時向領(lǐng)導(dǎo)反映。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第134頁。這種評比競賽活動雖然有許多不足，但仍然是推動信訪工作全面開展的一種有效的辦法。后來因為不斷進(jìn)行政治運動，致使競賽活動中斷多年。80年代又有發(fā)展，開展了信訪工作的目標(biāo)管理責(zé)任制，推動了信訪工作的競賽和評比，使評比活動又賦予了時代的氣息、內(nèi)容和方法。（3）“試驗田”。所謂“試驗田”，就是抓“點”和培養(yǎng)“點”的問題?！霸囼炋铩敝饕沁x擇、培養(yǎng)信訪工作做得好的單位，總結(jié)經(jīng)驗、樹立樣板、典型開路、加以推廣，促使后進(jìn)變先進(jìn)。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第134頁?！霸囼炋铩钡淖龇ǎ髞碛钟邪l(fā)展，成為建立“試點縣”，就某一工作制度進(jìn)行試驗，然后總結(jié)。如，為了切實做好縣級信訪工作，減輕省會和首都信訪壓力，1965年至1966年初，國務(wù)院秘書廳曾在河北省的新城、薊縣、遵化等縣搞試點，結(jié)合其他地方的經(jīng)驗，于1966年3月推出了《縣級機關(guān)做好信訪工作的重要措施（草稿）——在公社建立接見群眾日制度》。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第62頁。 3．突出來訪問題及其制度規(guī)范第一次全國信訪工作會議后，信訪形勢發(fā)生了變化。為了適應(yīng)這種變化，對過去的一些規(guī)章制度必須做出相應(yīng)的修改、補充；對新出現(xiàn)的共同性的問題，必須制定新的規(guī)定，予以解決。為了達(dá)到這一目的，1957年下半年，國務(wù)院秘書廳就注意了解這方面的反映和問題，并多次派出人員調(diào)查研究，聽取意見。周恩來指出：“進(jìn)行調(diào)查研究，必須實事求是。我們下去調(diào)查，必須對事物進(jìn)行分析、綜合和比較。下去調(diào)查，要敢于正視苦難，解決困難” 《周恩來選集》下卷，人民出版社1980年版，第149頁。在此之后，即1958年12月，國務(wù)院秘書廳在《1958年中央和地方機關(guān)處理來信來訪工作情況的綜合整理報告》中提出需要解決以下兩個帶有共同性的問題：第一，要求統(tǒng)一解決中央機關(guān)來訪者的食、宿、路費問題；第二，中央機關(guān)接待的來訪，按業(yè)務(wù)范圍“歸口辦理”。在提出這些問題的同時，也為制定相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行著準(zhǔn)備。1960年5月至7月，國務(wù)院秘書廳又派人到江蘇、上海、浙江、江西、廣東、湖南等6省、市進(jìn)行調(diào)查，了解各地的情況和要求。同年8月至9月初，又派人到內(nèi)務(wù)部、外交部、國防部、公安部、糧食部、商業(yè)部、建工部、鐵道部、農(nóng)墾部等12個部門系統(tǒng)地、全面地了解情況和分析信訪情況。在這個基礎(chǔ)上，國務(wù)院草擬了《關(guān)于人民來訪歸口交辦中存在的幾個問題的處理意見》、《關(guān)于解決中央各部門來訪群眾吃飯糧票問題的意見》，內(nèi)務(wù)部草擬了《關(guān)于組織來訪群眾勞動自掙路費一些問題的處理意見》。前一個文件是解決中央機關(guān)接待來訪的分工問題，后兩個文件主要是解決來訪人在京的實際困難問題。其主要內(nèi)容是：（1）中央機關(guān)來訪暫行規(guī)定歸口交辦。鑒于1957年以后，來信來訪反映了許多新問題；中央機關(guān)的某些機構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍也有所調(diào)整，過去制定的處理來訪問題的歸口規(guī)定已不適應(yīng)；各單位在反官僚主義運動中，對處理來訪問題也提出了一些意見。在考慮上述因素的前提下，為了較好地處理來訪問題，減少部門之間的扯皮，有關(guān)部門對過去的規(guī)定重新進(jìn)行了研究和明確。經(jīng)過研究、討論和幾次較大的修改后，國務(wù)院秘書廳于1960年11月15日正式印發(fā)《關(guān)于中央機關(guān)人民來訪歸口交辦問題的暫行規(guī)定》。（2）解決來訪群眾吃飯的糧票問題。自實行糧食定量供應(yīng)和北京市飯館實行收糧票制度以來，中央機關(guān)接待的來訪群眾，有少數(shù)未帶糧票確有困難的來訪人，吃飯問題不好解決。為了解決這部分來訪群眾吃飯問題，國務(wù)院秘書廳經(jīng)與北京市糧食局研究，制定了相關(guān)辦法，及時解決了未帶糧票的來訪人的困難，受到了廣大來訪人的擁護。后來，經(jīng)與北京市有關(guān)部門協(xié)商，在北京德勝門外設(shè)立了農(nóng)民服務(wù)所，比較集中地解決部分來訪群眾的食宿困難問題。這個農(nóng)民服務(wù)站，一直存在到1966年底。以后，又在永定門火車站附近，重新建立類似于農(nóng)民服務(wù)所一樣的機構(gòu)。（3）組織來訪群眾勞動，自掙路費。這幾年，國家正處于困難時期。中央機關(guān)為了解決確有困難的來訪群眾的路費問題，采用很多辦法，如補助、借支等，但對于確有勞動能力的來訪群眾，在自愿的基礎(chǔ)上，組織他們參加勞動，自掙路費，也是解決路費的辦法之一。為適應(yīng)形勢的變化，后來有關(guān)部門對該辦法的具體條款又先后3次進(jìn)行修改和完善，既節(jié)約了經(jīng)費的開支，更主要的是堵塞了少數(shù)來訪群眾騙取路費的漏洞。這個辦法一直堅持到“文化大革命”開始。 50年代末60年代初，是“共產(chǎn)風(fēng)”、“浮夸風(fēng)”較為普遍的年代，人民來信來訪反映了許多這方面的熱點問題，及群眾的思想動態(tài)。為了及時匯集這些新問題以及各地執(zhí)行政策的情況和社情民意，周恩來指示國務(wù)院秘書廳信訪室，除重要來信單件摘要上報外，每兩周寫一個來信來訪情況“簡報”送他，后來又指示每10天寫一個“旬報”，把10天中來信來訪中的突出問題、社會動態(tài)問題寫成綜合材料送他。周恩來將送