【正文】 著至關(guān)重要的作用。“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方” 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994版，第273頁。如，王會(huì)智等提出應(yīng)該統(tǒng)一信訪機(jī)構(gòu)。如，通過對司法制度的改革和完善，將絕大部分信訪案件回歸司法救濟(jì)程序中去解決 楊靜：《完善我國信訪制度問題研究》，《法商論叢》2009年第6期，第67頁。其中，機(jī)構(gòu)成員由同一級別的人大代表大會(huì)任命精通法律的人大代表擔(dān)任 唐麗萍，葉磊：《我國信訪制度的功能錯(cuò)位和制度困境分析》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期，第49頁。，毛淑梅提出建立信訪終結(jié)制度 毛淑梅：《新時(shí)期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對策研究》，《遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第5期，第102頁。本文以史論結(jié)合的方式來研究十年探索時(shí)期我國信訪制度的建設(shè)，希望能夠充實(shí)現(xiàn)有相關(guān)領(lǐng)域的研究。論文研究重點(diǎn)是第三部分和第四部分，分別對十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)所取得的成效及其特點(diǎn)進(jìn)行研究，并作出歸納。然而“黨在全國執(zhí)政的時(shí)間不長，對于如何開展全面的、大規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)，缺乏足夠的思想認(rèn)識和經(jīng)驗(yàn)……多數(shù)情況是，對有些問題認(rèn)識到了但沒有找到解決的辦法，有些采取了相應(yīng)措施但對其長遠(yuǎn)的影響和結(jié)果一時(shí)還看不清楚，這就使得一些正確認(rèn)識不夠穩(wěn)定、不夠成熟，導(dǎo)致在實(shí)踐中不易堅(jiān)持下去，甚至出現(xiàn)反復(fù)，有些正確認(rèn)識往往會(huì)被自己否定”。“十年中出現(xiàn)的一些脫離實(shí)際、超越階段的主觀主義的思想和做法，許多是把馬克思主義經(jīng)典著作中某些設(shè)想和論點(diǎn)加以片面理解或教條化的結(jié)果。因此，作為社會(huì)矛盾集中體現(xiàn)和發(fā)泄的渠道之一，信訪被一再地運(yùn)用。人民信訪制度的創(chuàng)建以服務(wù)人民為宗旨，體現(xiàn)了馬克思主義關(guān)于人民主體論的思想。1957年2月，在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中，毛澤東提出“凡屬于思想性質(zhì)的問題，凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強(qiáng)制的、壓服的方法去解決” 何沁主編：《中華人民共和國史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第128頁。1951年3月，政務(wù)院秘書廳正式成立了群眾信件組，專職信訪工作。1951年6月，政務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著人民信訪制度的正式建立。從建國初期的實(shí)踐來看，人民信訪制度作為一個(gè)新產(chǎn)物，具有很強(qiáng)的生命力，為十年探索時(shí)期的人民信訪制度建設(shè)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)?？偫ㄆ饋?，三次會(huì)議的最大收獲是：第一，在思想上統(tǒng)一了認(rèn)識；第二，認(rèn)定群眾來信來訪是送上門來的群眾工作、政治工作；第三，信訪工作要克服官僚主義，對信訪工作中反映出來的問題，要求提高到正確處理內(nèi)部矛盾的高度來認(rèn)識，并加以妥善處理。這次全國信訪工作會(huì)議對這方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)、交流，還對下一步如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)同志的責(zé)任，做出了新的明確規(guī)定。在處理具體案件中，領(lǐng)導(dǎo)同志要舉一反三，才能提高信訪工作的質(zhì)量。 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401402頁。有的省重視，實(shí)行省長、專員、縣長和書記定期接見來訪群眾與閱批人民來信的制度較早，人民群眾中的許多問題能夠及時(shí)解決，信訪形勢的發(fā)展比較正常，但也有相當(dāng)多的省認(rèn)識不足，不很重視。習(xí)仲勛在總結(jié)報(bào)告中也指出這一點(diǎn)，認(rèn)為官僚主義表現(xiàn)在：首先從中央到地方，領(lǐng)導(dǎo)人管的少，只是少數(shù)人動(dòng)手，多數(shù)人不動(dòng)手；其次是照抄、照轉(zhuǎn)，錯(cuò)轉(zhuǎn)、錯(cuò)辦，處理草率，互相推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重。有很多人，包括某些老干部在內(nèi)，和群眾疏遠(yuǎn)了，群眾觀點(diǎn)薄弱了，不大關(guān)心群眾的疾苦，不愿意深入做群眾工作。這些想法都是錯(cuò)誤的。在毛澤東、周恩來的表率作用帶動(dòng)下，各級領(lǐng)導(dǎo)普遍實(shí)行閱批人民來信和接見來訪群眾的制度。這一辦法實(shí)施后，取得了較好的效果。（2）規(guī)定了處理群眾來信來訪的原則。（5）建立和健全必要的手續(xù)和制度，提高工作效率。來信來訪數(shù)量大幅度下降的原因主要有幾點(diǎn)：（1）第一次全國信訪工作會(huì)議后，各地重視了信訪工作，縣以上機(jī)關(guān)普遍設(shè)立了專門的信訪機(jī)構(gòu)，配備了專、兼職信訪干部，明確了主管領(lǐng)導(dǎo)同志，建立了制度，處理了大量的信訪問題和案件，許多個(gè)人問題得到了解決。這些人活躍在農(nóng)村，為防病治病做出了貢獻(xiàn)。（3）當(dāng)時(shí)，處于“大躍進(jìn)”年代，許多地方不顧客觀條件，頭腦發(fā)熱，工作上“冒進(jìn)”，發(fā)生了一些偏差，人民群眾紛紛上書中央，反映這方面的問題?？h委書記不能正確對待這封信，責(zé)令公安局追查寫信人，并指示縣公安局給某市公安局去信，要求對其按敵對分子處理。這些違法行為，造成了嚴(yán)重后果，人們的民主權(quán)利受到了侵害，影響了群眾參政議政的積極性，自然寫信就少了。另外，有一部分信訪干部也被扣上“右派”的帽子，使得信訪干部的工作積極性變淡。這樣，即使有意見也不敢反映，或沒有機(jī)會(huì)反映。根據(jù)部分中央機(jī)關(guān)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的分類統(tǒng)計(jì)，以1959年為界，分兩個(gè)階段，前一階段總的趨勢是：要求解決個(gè)人問題的減少，反映集體問題的增多；要求解決生活困難問題的減少，反映政策性問題的增多；控告、申訴問題的減少，發(fā)明、創(chuàng)造、建議的增多。實(shí)際上，許多反映個(gè)人問題的來信來訪，也都是帶有集體性和政策性的問題。 2．信訪工作的新方式在“大躍進(jìn)”的年代，一切工作，包括信訪工作，都是按“大躍進(jìn)”的需要，按“大躍進(jìn)”的精神進(jìn)行的。（1）現(xiàn)場會(huì)。在信訪工作現(xiàn)場會(huì)中，較有典型意義的是1960年3月的佳木斯市現(xiàn)場會(huì)。在處理來信來訪中，市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和基層單位分別執(zhí)行“多辦少轉(zhuǎn)”和“只辦不轉(zhuǎn)”的原則，明確了各級的責(zé)任，克服了照抄、照轉(zhuǎn)的推拖現(xiàn)象，加快了處理速度，實(shí)現(xiàn)了全市無積案 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第127頁。各地開展評比競賽活動(dòng)，大都包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是評比競賽條件。安徽省人民委員會(huì)提出的“比先進(jìn)、趕先進(jìn)、學(xué)先進(jìn)”的“七比”紅旗競賽內(nèi)容是：第一，比領(lǐng)導(dǎo)重視。第三，比“多辦少轉(zhuǎn)”。第七，比學(xué)習(xí)。三是評比競賽活動(dòng)的成績。這種評比競賽活動(dòng)雖然有許多不足，但仍然是推動(dòng)信訪工作全面開展的一種有效的辦法。所謂“試驗(yàn)田”，就是抓“點(diǎn)”和培養(yǎng)“點(diǎn)”的問題。如，為了切實(shí)做好縣級信訪工作，減輕省會(huì)和首都信訪壓力，1965年至1966年初，國務(wù)院秘書廳曾在河北省的新城、薊縣、遵化等縣搞試點(diǎn)，結(jié)合其他地方的經(jīng)驗(yàn)，于1966年3月推出了《縣級機(jī)關(guān)做好信訪工作的重要措施（草稿）——在公社建立接見群眾日制度》。為了達(dá)到這一目的，1957年下半年，國務(wù)院秘書廳就注意了解這方面的反映和問題，并多次派出人員調(diào)查研究，聽取意見。同年8月至9月初，又派人到內(nèi)務(wù)部、外交部、國防部、公安部、糧食部、商業(yè)部、建工部、鐵道部、農(nóng)墾部等12個(gè)部門系統(tǒng)地、全面地了解情況和分析信訪情況。鑒于1957年以后，來信來訪反映了許多新問題；中央機(jī)關(guān)的某些機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍也有所調(diào)整，過去制定的處理來訪問題的歸口規(guī)定已不適應(yīng)；各單位在反官僚主義運(yùn)動(dòng)中，對處理來訪問題也提出了一些意見。自實(shí)行糧食定量供應(yīng)和北京市飯館實(shí)行收糧票制度以來，中央機(jī)關(guān)接待的來訪群眾，有少數(shù)未帶糧票確有困難的來訪人，吃飯問題不好解決。以后，又在永定門火車站附近，重新建立類似于農(nóng)民服務(wù)所一樣的機(jī)構(gòu)。為適應(yīng)形勢的變化，后來有關(guān)部門對該辦法的具體條款又先后3次進(jìn)行修改和完善，既節(jié)約了經(jīng)費(fèi)的開支，更主要的是堵塞了少數(shù)來訪群眾騙取路費(fèi)的漏洞。周恩來將送給他的來信摘要和反映來訪問題的“接見報(bào)告”，批給中央有關(guān)部門或省里負(fù)責(zé)同志處理；有的指示信訪室派人調(diào)查核實(shí)，協(xié)助地方處理；有的以國務(wù)院名義發(fā)文各地執(zhí)行；對于反映群眾缺糧嚴(yán)重的省份，指示國務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)同志召集省里負(fù)責(zé)同志來京開會(huì)，研究解決辦法。周恩來同志根據(jù)反映，指示有關(guān)部門研究。對已挖掘的墳?zāi)梗笏鸭侵匦侣裨岵⑾驂炛鞯狼?，并對今后亂挖墳?zāi)剐袨檎?，根?jù)情節(jié)輕重予以適當(dāng)?shù)奶幏帧Ｒ虼?，人口的非正常死亡情況十分嚴(yán)重。信中反映，安徽省靈壁縣有三個(gè)鄉(xiāng)由于遭受自然風(fēng)災(zāi)，導(dǎo)致糧食大面積減產(chǎn)，然而鄉(xiāng)干部卻謊報(bào)畝產(chǎn)，使得災(zāi)情更加嚴(yán)重，致使很多人餓死，并要求中央派人調(diào)查處理。1958年下半年以后，各級黨委和政府包括黨中央、國務(wù)院都陸續(xù)收到了群眾反映缺糧的來信，接待反映災(zāi)情問題的來訪群眾。國務(wù)院召集座談會(huì)，報(bào)告各省缺糧情況，并分析造成缺糧原因。中共中央根據(jù)科學(xué)院的建議，推薦玉米根粉、小球藻等代食品。農(nóng)村勞動(dòng)力外流現(xiàn)象，“大躍進(jìn)”后很突出，反映這個(gè)問題的來信來訪不少。1960年10月29日，周恩來在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上就國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題講話說：現(xiàn)在農(nóng)業(yè)第一，無論如何城市建設(shè)不要再擠農(nóng)村，三五年內(nèi)不從農(nóng)村調(diào)勞力出來，相反，還要?jiǎng)訂T一些人回農(nóng)村。1960年7月，北京地區(qū)技工學(xué)校聯(lián)合招生，河北農(nóng)村的學(xué)生、青年引向北京。在鄉(xiāng)知識青年是農(nóng)村各條戰(zhàn)線的骨干，他們的外流，又直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。有些問題在政策上缺乏具體規(guī)定，究竟怎么處理好，信訪部門決定不了，只好向來訪群眾做些解釋，讓耐心等待。因此，各部門遇到上述問題時(shí)，往往各執(zhí)一端很難協(xié)調(diào)。 中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，1963年9月20日。這樣，與以往要求領(lǐng)導(dǎo)同志“過問”到親自“處理”， 吳超：《新中國六十年信訪制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2009年第11期 ，第46頁。1951年政務(wù)院在《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中提出，縣（市）以上各級政府“在原編制內(nèi)指定專人”做信訪工作，并“設(shè)立問事處，或接待室” 中央人民政府法制委員會(huì)編：《中央人民政府法令匯編》（1951年），法律出版社1982年版，第23頁?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪通知》重申專人做信訪工作的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)仍然有效” 吳超：《新中國六十年信訪制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2009年第11期 ，第46頁。發(fā)動(dòng)各級組織的方法是上級對下級、機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對信訪部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪通知》在各地傳達(dá)后，許多地方相繼恢復(fù)了領(lǐng)導(dǎo)接見群眾來訪的制度，提高了自辦率；充實(shí)了信訪干部，健全了信訪機(jī)構(gòu)，提高了工作效率；上級經(jīng)常派人深入到縣，甚至公社檢查督促，提高辦案質(zhì)量。因此，出現(xiàn)了重復(fù)來信來訪，反復(fù)多次后，處理難度更大，進(jìn)而發(fā)展成積案。如，1959年至1961年7月底，國務(wù)院秘書廳向中央機(jī)關(guān)和地方的有關(guān)機(jī)關(guān)要求回報(bào)處理結(jié)果的信訪案件有1932件，截止1961年9月，只報(bào)上來1045減，占總數(shù)的54%，沒有報(bào)來處理結(jié)果的有887件，占總數(shù)的46%，這887件已成積案 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第182頁。為了解決這個(gè)問題，中共中央、國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市均及時(shí)采取措施，要求各級黨委、政府機(jī)關(guān)抓緊清理積案。對于一些重要的案件，如果發(fā)現(xiàn)有的處理不妥，也應(yīng)主動(dòng)重做處理。1962年底，國務(wù)院召開了一系列有關(guān)清理積案的座談會(huì)，并派人到一些省、市、縣作了重點(diǎn)了解。造成這種狀況的原因很多，如處理不及時(shí)、拖延、層層照轉(zhuǎn)、以及處理不徹底就草草結(jié)案。這些會(huì)議的規(guī)模較小，一般是三五個(gè)省，形式也比較靈活，有的只請?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），有的只是中央有關(guān)部門匯報(bào)，互相交流情況，會(huì)議目的明確，討論問題集中。（3）總結(jié)各省、自治區(qū)、直轄市創(chuàng)造出哪些經(jīng)驗(yàn)，在貫徹省、地“多辦少轉(zhuǎn)”和縣“只辦不轉(zhuǎn)”的工作中有哪些成功的做法。會(huì)議討論了要求解決戶口遷移和反映在城市入戶手續(xù)復(fù)雜的219件來信并根據(jù)實(shí)際情況，制定了《關(guān)于處理當(dāng)前戶口遷移問題的幾項(xiàng)規(guī)定》，徹底解決了這方面存在的問題。但有些單位在精減與安置精減職工的工作中，存在一些問題。1962年11月，周恩來在談到精簡工作時(shí)說：“現(xiàn)在大、中城市大多數(shù)精簡任務(wù)基本完成，目前最難的是安置問題。但反映精減職工問題的來信來訪仍然不少。經(jīng)過一系列的研究和準(zhǔn)備，于1965年12月15日至21日，國務(wù)院在北京召開了五省精減安置工作座談會(huì)，研究精減職工的安置和后期保障問題，介紹、總結(jié)了安置方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。到會(huì)同志一致認(rèn)為，來信來訪工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的重要工作，很有必要在總結(jié)十多年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定信訪條例，把過去的一些成功的經(jīng)驗(yàn)和好的工作方法，用法律的形式肯定下來，依法辦信訪，以便使信訪工作逐步走上正規(guī)化、法制化的軌道?！秶覚C(jī)關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》共7章40條，時(shí)代精神較強(qiáng)，是我國第一部經(jīng)過十多個(gè)省討論、修改的稿子，已具有信訪條例的雛形，具有開創(chuàng)性，并為后來制定信訪條例提供了可貴的資料。的指導(dǎo)思想。（1）分類。要想把立卷工作做好，首先得確立信訪檔案的正確分類。如，綜合類、工交類、財(cái)貿(mào)類、農(nóng)林水電類、文教類、民政類、政法類、外事與僑務(wù)類、統(tǒng)戰(zhàn)類等。60年代初，在研究制定信訪檔案分類辦法的同時(shí)，又制定了立卷的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和辦法，構(gòu)成了信訪檔案管理的整體。（3）檔案保存期限。（4）信訪卡片的填寫和保管。因此，卡片是信訪檔案的組成部分，但它和檔案本身又有所不同，故成為獨(dú)立的部分，單獨(dú)存放、保管。 中國行政管理學(xué)會(huì)信訪分會(huì)編：《信訪學(xué)概論》，中國方正出版社2005年版，第13頁。據(jù)現(xiàn)有資料記載，1963年至1964年，部分省人委信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置為：湖北省、四川省人委是來信科；江西省、廣東省人委是信訪科；福建省、安徽省和河南省人委是信訪辦公室；浙江省人委是人民來信室；江蘇省、山東省、陜西省和黑龍江省人委是信訪處。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第170頁。如，國務(wù)院秘書廳制定了《人民接待室借鑒組工作細(xì)則》、《人民接待室處理來信工作細(xì)則》，主要是本機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作程序，由內(nèi)部執(zhí)行，也涉及其他中央機(jī)關(guān)的工作。為了更好地貫徹“歸口辦理”的精神，1957年上半年，中央機(jī)關(guān)進(jìn)行了討論并制定了“歸口規(guī)定”。1957年5月1日，國務(wù)院秘書廳出臺《關(guān)于來訪群眾就業(yè)問題的歸口處理暫行辦法》；內(nèi)務(wù)部、北京市民政局《關(guān)于解決來訪群眾食宿路費(fèi)的暫行辦法》；國務(wù)院秘書廳、最高人民法院、北京市公安局《關(guān)于中央機(jī)關(guān)、北京市機(jī)關(guān)接待群眾來訪中處理無理取鬧分子暫行辦法》、鐵道部《關(guān)于防止來訪人騙賣車票的暫行辦法》 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳編：《全國信訪工作會(huì)議資料匯編》1989年版，第3頁。1960年11月15日，國務(wù)院秘書廳頒布《關(guān)于中央機(jī)關(guān)人民來訪歸口交辦問題的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》。1965年10月30日，國務(wù)院制定《信訪檔案管理辦法》，分12類。十年探索時(shí)期，國務(wù)院對信訪工作相關(guān)規(guī)章制度的制定也經(jīng)歷了一個(gè)不斷豐富和完善的過程。事實(shí)上，許多問題在基層得不到徹底解決，就必然向上級反映，這是規(guī)律。（2）在案件的處理上要求堅(jiān)持調(diào)查研究