【正文】 信訪制度建設(shè)的歷史背景，并闡明人民信訪制度建設(shè)的歷史依據(jù)、理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。第四，一些學(xué)者對信訪制度提出的新設(shè)想。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足人民的要求而造成的。 （3）關(guān)于信訪制度存在問題的對策研究毋庸置疑，我國信訪制度存在很多問題。有學(xué)者指出，如果過高地估計信訪制度的功能，只會使信訪制度成為一種負(fù)功能，信訪量的激增就是一個很好的例證。甚至有人通過自殺的方式和手段向職能部門請愿。如，房屋拆遷問題 楊靜：《完善我國信訪制度問題研究》，《法商論叢》2009年第6期，第67頁。有學(xué)者認(rèn)為，我國信訪總量幾年來居高不下，上升趨勢明顯。當(dāng)前，中國社會已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型期，新時期出現(xiàn)的形形色色的問題和矛盾，如果得不到及時的反饋和解決，就會給黨和國家?guī)韲?yán)重的影響，這極大地推動了關(guān)于人民信訪制度建設(shè)的研究。十年探索時期，圍繞信訪工作，中共中央召開了大量的會議，做出相應(yīng)的指示并出臺相關(guān)政策來進一步規(guī)范和健全信訪制度。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第47頁。來自人民群眾的信息材料，是正確制定法律、政策不可缺少的重要依據(jù)，信訪也因此成為各級黨政機關(guān)及有關(guān)職能部門最關(guān)注、最重視的問題。s petition system, summed up the construction of people39。關(guān)鍵詞：十年探索時期；人民信訪；制度建設(shè)1 / 46People39。十年探索時期人民信訪制度建設(shè)研究摘 要 人民信訪制度作為我國一項重要的民主制度，在不同的歷史時期擔(dān)負(fù)著不同的時代使命，服務(wù)于不同的中心任務(wù)。s petition system construction research in China during the ten years exploration periodAbstract People39。s petition system during the period of ten years exploration had results and characteristics。信訪工作在協(xié)調(diào)利益沖突、化解社會矛盾中承擔(dān)的任務(wù)越來越艱巨。十年探索時期，即從1957年的整風(fēng)運動、反右運動開始，到1966年“文化大革命”開始之前，這時期的信訪工作一直是圍繞中心問題、圍繞大事件而運轉(zhuǎn)。如：“歸口管理”的完善，盡量把問題解決在基層，采取措施有序引導(dǎo)和規(guī)范進京來訪 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第6062頁。理論界、學(xué)術(shù)界對相關(guān)問題進行了探討和研究，形成了一些學(xué)術(shù)成果 。我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，出現(xiàn)的所有矛盾和問題基本上都可以通過信訪形式反映。越來越受到廣大人民群眾的關(guān)注。四是關(guān)于信訪職能部門的研究。所以，一些學(xué)者建議弱化直至取消信訪制度的救濟功能 肖萍：《信訪制度的功能定位研究》，《政法論叢》2006年第6期，第36頁。對此，學(xué)者們給予的解決方案有以下四點：第一，重建信訪組織機構(gòu)。因此，信訪制度的改革必須同我國的司法體制改革統(tǒng)一起來，增加信訪問題的解決路徑。如：代琳提出建立信訪代理制度 代琳：《社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境與改革途徑》，《法治與社會》，2008年第12期，第88頁。第二部分，從三個歷史階段來概述十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的歷史進程，揭示：三個歷史階段的信訪制度建設(shè)是一個層層遞進，不斷創(chuàng)新和鞏固的過程。另外，當(dāng)時我國對于什么是社會主義和怎樣建設(shè)社會主義，常常只是從馬克思主義關(guān)于社會主義的已有論述中去理解，甚至照搬某些具體結(jié)論，以馬克思主義對未來社會的某些具體設(shè)想來衡量現(xiàn)實生活，這嚴(yán)重脫離了當(dāng)時中國實際的生產(chǎn)力和人民生活水平。中國共產(chǎn)黨自成立之初就堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，并結(jié)合中國的具體實際走自己的道路。1957年6月，彭真在人大常委會的工作報告中總結(jié)：“在過去的一年中，常委會共收到代表來信113件，除了自己的工作報告外，需要有關(guān)部門處理的94件，已經(jīng)有68件處理完畢；收到人民來信14215件，接見人民來訪3064次，其中檢舉國家機關(guān)干部違紀(jì)的4481件，不服法院判決的1513件，對國家建設(shè)工作提出建議或批評的1185件，反映工作情況的1430件，要求解答有關(guān)法律、法令問題的503件，要求就業(yè)的3043件，要求救濟和幫助解決就學(xué)、治病的5104件，檢舉反革命分子的20件” 《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告》，《人民日報》，1957年7月3日，第3版。1949年8月，中共中央正式成立了以任弼時為主任的中央書記處政治秘書室，這是中共成立最早專職信訪的機構(gòu)。因此，人民信訪制度作為一個中間環(huán)節(jié)，如何使其正常、高效運作，尤為重要。領(lǐng)導(dǎo)重視是做好信訪工作的關(guān)鍵，在各地實施領(lǐng)導(dǎo)同志接待來訪群眾日制度后，更體會到領(lǐng)導(dǎo)重視是極為重要的一環(huán)?！耙磺泄伯a(chǎn)黨員，不論職位高低，都是人民群眾的勤務(wù)員，都應(yīng)該把自己看成普通勞動者，沒有任何特權(quán)，都必須關(guān)心群眾生活，和群眾同甘共苦，那種舊官僚的惡習(xí)，在我們的隊伍里是完全不能允許的”。 楊尚昆：《楊尚昆日記》，中央文獻出版社2001年版，第471頁。同時，還制定了《接見來訪群眾工作細(xì)則簡單介紹》，著重向領(lǐng)導(dǎo)同志介紹了工作程序和注意事項。（4）正式提出“歸口交辦”的原則。如，衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)普遍建立了合作醫(yī)療制度，送醫(yī)送藥到農(nóng)村，還在農(nóng)村培訓(xùn)了大批亦農(nóng)亦醫(yī)的醫(yī)務(wù)工作者（俗稱“赤腳醫(yī)生”）。如，河南省某縣接到上級機關(guān)轉(zhuǎn)回去的一封匿名信，這件信反映該縣因缺糧，有的群眾出現(xiàn)浮腫，甚至餓死人。反右擴大化成為信訪量下降的主要原因之一。與此同時，信訪內(nèi)容也發(fā)生了一些變化。這兩類信件，在以后的很長時間占信訪總數(shù)的比例都很大，成為信訪的主要內(nèi)容。通過現(xiàn)場會的形式，提高了認(rèn)識，學(xué)到了經(jīng)驗，調(diào)動了積極性。在開展評比競賽活動時，往往又與現(xiàn)場會相結(jié)合，有的地方把評比競賽列為現(xiàn)場會的主要內(nèi)容之一。信訪工作干部認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極熱情、想的辦法多、寫的文章多，主動檢查業(yè)務(wù)指導(dǎo)多。大體上分為三種：第一種是在現(xiàn)場會上，有一些單位提出競賽倡議，省里支持，并在全省范圍內(nèi)推廣；第二種由組織上按區(qū)域的自然條件，劃分幾個競賽區(qū)，相互評比；第三種是領(lǐng)導(dǎo)提倡、動員，然后全面開展競賽。（3）“試驗田”。為了適應(yīng)這種變化，對過去的一些規(guī)章制度必須做出相應(yīng)的修改、補充；對新出現(xiàn)的共同性的問題，必須制定新的規(guī)定，予以解決。1960年5月至7月，國務(wù)院秘書廳又派人到江蘇、上海、浙江、江西、廣東、湖南等6省、市進行調(diào)查，了解各地的情況和要求。（2）解決來訪群眾吃飯的糧票問題。中央機關(guān)為了解決確有困難的來訪群眾的路費問題，采用很多辦法，如補助、借支等，但對于確有勞動能力的來訪群眾，在自愿的基礎(chǔ)上，組織他們參加勞動，自掙路費，也是解決路費的辦法之一?！按筌S進” 開始后，在“左”的思想影響下，少數(shù)地方在一些問題的處理上出現(xiàn)了脫離群眾的過激行動，如強迫群眾平墳挖墳就是其中的一例。全國范圍內(nèi)的缺糧，導(dǎo)致人們的口糧嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)居民只能通過減少口糧標(biāo)準(zhǔn)，維持生活，不少地區(qū)出現(xiàn)群眾以草根樹皮充饑的現(xiàn)象?！秾σ环夥从嘲不帐§`璧縣災(zāi)情的來信的批語》，《建國以來毛澤東文稿》（第7冊），中央文獻出版社l992年版，第436頁。1960年，中共中央發(fā)出《關(guān)于立即開展大規(guī)模采集和制造代食品運動的緊急指示》，要求各地機關(guān)利用農(nóng)閑時機，充分動員群眾，大量采集和制造替代食品，以克服糧荒。為了制止農(nóng)村勞動力外流，勞動部、內(nèi)務(wù)部于1958年10月13日發(fā)出了《關(guān)于制止從農(nóng)村私招人員的聯(lián)合通報》；中共中央于1959年1月5日發(fā)出了《在目前時期停止招工的通知》；2月4日，又發(fā)了《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力流動的指示》。大批人員涌向北京，給一些農(nóng)村縣帶來了嚴(yán)重后果：在校學(xué)生流失過多，無法開課，嚴(yán)重影響教學(xué)；農(nóng)業(yè)中學(xué)學(xué)生外流，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)中學(xué)的發(fā)展，也影響了農(nóng)村的生產(chǎn)力；中小學(xué)生和農(nóng)業(yè)中學(xué)學(xué)生大量外流，帶來了農(nóng)村知識青年外流。原有的分工，有相當(dāng)一部分條款已經(jīng)不適用。中共中央、國務(wù)院的《關(guān)于加強人民來信來訪通知》和以前的有關(guān)信訪工作文件相比，有以下顯著特點：（1）要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志將信訪中的重要問題，提到本機關(guān)會議研究解決，使得所有領(lǐng)導(dǎo)同志都了解和關(guān)心信訪工作。這種從“專人”到“專職”，提法上雖只一字之差，但它體現(xiàn)出認(rèn)識上的一大提高，性質(zhì)上的一大改變，表現(xiàn)出對信訪工作的更加重視。把縣發(fā)動起來了，縣就可以把區(qū)、公社帶動起來，許多問題就可以在基層就地解決。這些重復(fù)來信來訪中有許多是長期解決不了的積案。1962年4月10日，國務(wù)院秘書廳再次發(fā)出通知，要求認(rèn)真抓緊清理、及時結(jié)案上報，為了使各地清理和匯報案件規(guī)范化，減少積案，制定了回報信訪案件的5條標(biāo)準(zhǔn)：①受理單位從收到案件之日起，應(yīng)該在1個月，最遲不超過2個月回報處理結(jié)果；②回報的案件應(yīng)該做到情況已經(jīng)查清，問題已經(jīng)按政策做了處理，處理結(jié)果已經(jīng)向來信來訪人做了交代；③一案一報，并須附上國務(wù)院交辦的原信；④各地、各部門轉(zhuǎn)報下屬單位查處結(jié)果的時候，應(yīng)該認(rèn)真審查，提出審查意見，并附上有下屬單位比較具體的查處材料；⑤結(jié)案以后，如果來信來訪人對處理結(jié)果不滿意，原處理單位應(yīng)該繼續(xù)負(fù)責(zé)處理。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第184頁。 3．信訪工作幾次重要座談會從1963年到1965年，國務(wù)院秘書廳多次召集省和中央部委座談會、匯報會和經(jīng)驗交流會。第二次會議是解決戶口遷移問題。 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第934頁?！? 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第968頁。信訪檔案管理，包括信訪檔案分類、立卷、保存期限和信訪卡片的填寫及保管等。1965年10月，國務(wù)院秘書廳將信訪檔案分為12類。這個辦法共4章20條，主要是針對國務(wù)院信訪檔案如何立卷而制定的，但對全國信訪部門的立卷工作都有指導(dǎo)意義。信訪部門每處理一件人民來信，接待一位來訪人都要填寫一張卡片，這是處理來信來訪問題必不可少的第一道手續(xù)。各省級機關(guān)一般都成立了信訪處、信訪辦公室或信訪科。中央制定的規(guī)章制度可以分兩大類：一是本機關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定、細(xì)則和辦法；二是整個中央機關(guān)甚至是全國信訪部門都執(zhí)行的規(guī)定。這些分工條款，后來雖然經(jīng)過幾次修改，但總體精神未變，一直沿用至“文化大革命”開始。1963年12月30日，國務(wù)院秘書廳制定《信訪檔案分類辦法》。這些矛盾，如果基層解決不好，或不能解決，當(dāng)事人就向上級機關(guān)寫信，寫信解決不了就上訪，一次得不到解決，就多次上訪，形成惡性循環(huán)。因此，在思想建設(shè)方面，要突出強調(diào)解決以下兩個問題：（1）一定要把人民來信來訪工作看作是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)堅持執(zhí)行黨的方針政策、實現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)不可缺少的工作之一，看作是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)掌握第一手真實資料的主要渠道之一，是國家機關(guān)為人民服務(wù)、對人民群眾負(fù)責(zé)的重要標(biāo)志。1966年3月，國務(wù)院秘書廳制定《縣級機關(guān)做好信訪工作的重要措施（草稿）——在公社接見群眾日制度》。交通部制定了《交通部處理人民來信來訪工作暫行規(guī)定》，規(guī)定將不同類型的信訪案件，分別轉(zhuǎn)交部署有關(guān)職能部門處理。至1966年，各省級機關(guān)都設(shè)立了處級信訪機構(gòu)，地縣（市）也都設(shè)立了專職信訪機構(gòu)，或配備專、兼職信訪干部。對卡片的填寫、保管等，建國以來曾多次制定辦法，這些辦法是信訪部門規(guī)章制度中不可忽視的重要部分。信訪檔案分類和立卷問題確定后，相應(yīng)的保管方式、保管期限也必須明確。比較這三個階段的分類辦法，后一分類辦法比較合理，成為后來信訪檔案立卷的依據(jù)。信訪檔案的正確分類，是立卷和保管的首要條件和前提。 建國初期中央就十分重視信訪檔案，1951年第一次全國政府秘書長及省市政協(xié)秘書長會議對此問題專門進行了研究，并充分考慮到信訪檔案的特殊性。 4．《各級國家機關(guān)處理人民來信來訪工作條例（草稿）》的制定1961年2月的中央機關(guān)信訪工作會議后，黨中央、國務(wù)院采取一系列措施，處理了群眾反映的大量問題。要多方面設(shè)想，想各種辦法安置好。（4）精減遺留問題的處理，在進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定了一系列處理精減遺留問題的政策研究。如，1963年3月，山西、湖北、四川3省匯報會，集中討論、匯報清理信訪積案問題；同年11月，山東、江蘇、安徽、河南、陜西5省匯報會，主要討論貫徹中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強信訪工作的通知》的情況、以及《各級國家機關(guān)處理人民來信來訪工作條例（草稿）》；1964年8月，浙江、福建、江西、湖南、廣東5省座談會，主要是討論公文處理和來信來訪問題，為召開第二次全國政府秘書長及省市政協(xié)秘書長會議做準(zhǔn)備；1965年12月，遼寧、黑龍江、吉林、山東、河北5省座談會，集中討論精減職工的安置和已精簡到農(nóng)村的職工的鞏固問題等。國務(wù)院秘書廳重點抽查了18件已經(jīng)辦結(jié)的案件，訪問了來信來訪人和有關(guān)人員，發(fā)現(xiàn)有10件處理得不好，有的案件沒有進行必要的調(diào)查處理，就答復(fù)來信人，算作結(jié)案；有的雖然進行了調(diào)查處理，但沒有通過群眾徹底查清，只解決了一部分問題，還留有尾巴，就草率結(jié)案，來信來訪人仍有意見。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第183頁。如，浙江省人委一年內(nèi)派人檢查了32個縣的信訪工作情況。并提到會議上研究，更嚴(yán)格。有的群眾上上下下跑了許多次，問題依然如故，未能解決，牢騷滿腹。周恩來作了批示，要求退回從農(nóng)村帶來的人。 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第907頁?！吨甘尽窙Q定成立以周恩來為首的“瓜菜代”領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立專門辦公室；要求地方各級黨委也成立瓜菜代領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，負(fù)責(zé)對這一行動的具體指導(dǎo) 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第910頁。1959年，山東、河南、安徽、甘肅等少數(shù)地方發(fā)生春荒，反映春荒問題的來信來訪有所增加，各級信訪部門如實向領(lǐng)導(dǎo)反映了缺糧的情況，為領(lǐng)導(dǎo)解決這一問題提供了第一手資料。%，%，%，%，全國人口凈減1000萬，1961年仍凈減348萬。1959年6月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止亂挖墳?zāi)沟耐ㄖ?，從政策上做出一些?guī)定：對于舊有墳?zāi)梗貏e是烈士、少數(shù)民族