【正文】 訪制度成為一種負(fù)功能，信訪量的激增就是一個很好的例證。所以，一些學(xué)者建議弱化直至取消信訪制度的救濟(jì)功能 肖萍：《信訪制度的功能定位研究》，《政法論叢》2006年第6期，第36頁。關(guān)于安全閥功能。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，社會在不斷運動變化，社會矛盾也在所難免。信訪制度作為一種民情上達(dá)的特殊通道，對社會起著安全閥的作用?！叭罕娪袣饩鸵觯覀兊霓k法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方” 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994版，第273頁。 （3）關(guān)于信訪制度存在問題的對策研究毋庸置疑，我國信訪制度存在很多問題。對此，學(xué)者們給予的解決方案有以下四點：第一，重建信訪組織機(jī)構(gòu)。如，王會智等提出應(yīng)該統(tǒng)一信訪機(jī)構(gòu)。長期以來，我國從中央到地方，各級機(jī)關(guān)、部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但是由于缺乏溝通和交流，致使各部門的責(zé)任不明確，影響了信訪機(jī)構(gòu)的運作效率和公信力，制約了信訪制度的功能發(fā)揮，因此必須優(yōu)化信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置，完善信訪機(jī)構(gòu)體系。重建信訪機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上完善信訪的法律法規(guī)。如，李齊申提出應(yīng)該盡快出臺《信訪法》，實現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道 李齊申：《我國信訪制度的不足和完善》，《商業(yè)文化》2008年第8期，第145頁。第二，完善信訪制度的外部機(jī)制。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為信訪在很大程度上是由于司法救濟(jì)不能滿足人民的要求而造成的。因此，信訪制度的改革必須同我國的司法體制改革統(tǒng)一起來，增加信訪問題的解決路徑。如，通過對司法制度的改革和完善，將絕大部分信訪案件回歸司法救濟(jì)程序中去解決 楊靜：《完善我國信訪制度問題研究》，《法商論叢》2009年第6期，第67頁。第三，借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗。有學(xué)者認(rèn)為，信訪制度改革也可以借鑒瑞典的議會監(jiān)察專員制度，設(shè)置一個監(jiān)察機(jī)構(gòu)專門作為各級人民代表大會對外接受群眾來信來訪的部門。其中，機(jī)構(gòu)成員由同一級別的人大代表大會任命精通法律的人大代表擔(dān)任 唐麗萍，葉磊：《我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2009年第4期，第49頁。，保證各級人民代表大會有效的發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力。第四，一些學(xué)者對信訪制度提出的新設(shè)想。如：代琳提出建立信訪代理制度 代琳：《社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境與改革途徑》，《法治與社會》，2008年第12期，第88頁。，毛淑梅提出建立信訪終結(jié)制度 毛淑梅：《新時期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對策研究》，《遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第5期，第102頁。以及多數(shù)學(xué)者提出建立信訪聽證制度等等。總體來說，近年來研究信訪的學(xué)術(shù)成果頗多，這些研究成果對本文的寫作很有幫助。但學(xué)術(shù)界關(guān)于人民信訪制度的研究，多數(shù)是從當(dāng)代的視角來探討如何建設(shè)信訪制度，從歷史學(xué)的角度進(jìn)行研究的成果不多，更沒有對人民信訪制度建設(shè)的各個時期進(jìn)行具體研究。本文以史論結(jié)合的方式來研究十年探索時期我國信訪制度的建設(shè)，希望能夠充實現(xiàn)有相關(guān)領(lǐng)域的研究。（三）本文的邏輯結(jié)構(gòu)及其研究的重點論文主體內(nèi)容包含五個部分。第一部分探討十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的歷史背景，并闡明人民信訪制度建設(shè)的歷史依據(jù)、理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。第二部分，從三個歷史階段來概述十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的歷史進(jìn)程，揭示：三個歷史階段的信訪制度建設(shè)是一個層層遞進(jìn)，不斷創(chuàng)新和鞏固的過程。論文研究重點是第三部分和第四部分，分別對十年探索時期人民信訪制度建設(shè)所取得的成效及其特點進(jìn)行研究，并作出歸納。第五部分，總結(jié)和反思十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，并為當(dāng)今人民信訪制度建設(shè)提出意見和建議。一、十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的歷史背景（一）人民信訪制度建設(shè)的時代背景 新中國是建立在一個一窮二白、社會極度混亂的國家基礎(chǔ)上的，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)必需對其進(jìn)行大刀闊斧的除舊革新。外部環(huán)境上，面對西方國家對中國的敵視和封鎖，以及與西方發(fā)達(dá)國家的巨大差距，加之中蘇關(guān)系惡化直至破裂后，蘇聯(lián)對中國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事上的巨大壓力等被動的局面，迫使中國希望盡可能的快速發(fā)展起來，強(qiáng)大起來。然而“黨在全國執(zhí)政的時間不長，對于如何開展全面的、大規(guī)模的社會主義建設(shè)，缺乏足夠的思想認(rèn)識和經(jīng)驗……多數(shù)情況是，對有些問題認(rèn)識到了但沒有找到解決的辦法，有些采取了相應(yīng)措施但對其長遠(yuǎn)的影響和結(jié)果一時還看不清楚，這就使得一些正確認(rèn)識不夠穩(wěn)定、不夠成熟，導(dǎo)致在實踐中不易堅持下去，甚至出現(xiàn)反復(fù)，有些正確認(rèn)識往往會被自己否定”。 《中國共產(chǎn)黨歷史》第2卷（1949—1978），中共黨史出版社2011年版，第744745頁。社會主義改造完成后，中國社會從經(jīng)濟(jì)體制到社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，以及國家在十年探索時期制定的很多政策、措施、制度沒有穩(wěn)定性和延續(xù)性，這些都必然引發(fā)社會的不適應(yīng)，使得大量矛盾突顯出來，人民群眾只能通過來信來訪反映問題。另外，當(dāng)時我國對于什么是社會主義和怎樣建設(shè)社會主義，常常只是從馬克思主義關(guān)于社會主義的已有論述中去理解，甚至照搬某些具體結(jié)論，以馬克思主義對未來社會的某些具體設(shè)想來衡量現(xiàn)實生活，這嚴(yán)重脫離了當(dāng)時中國實際的生產(chǎn)力和人民生活水平?！笆曛谐霈F(xiàn)的一些脫離實際、超越階段的主觀主義的思想和做法，許多是把馬克思主義經(jīng)典著作中某些設(shè)想和論點加以片面理解或教條化的結(jié)果。由于黨對領(lǐng)導(dǎo)全面的大規(guī)模的社會主義建設(shè)缺乏實踐經(jīng)驗，一方面，以往革命戰(zhàn)爭時期行之有效的那種依靠群眾的極大政治熱情、依靠群眾大搞突擊運動的思維方式和工作方法，被廣泛運用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)并發(fā)揮了重要作用，因而被認(rèn)為是加快社會主義建設(shè)的重要法寶，過去的成功經(jīng)驗在新的歷史條件下被教條化、絕對化；另一方面，面對一些新矛盾新問題時，又習(xí)慣于沿用過去熟習(xí)而這時已不能照搬的進(jìn)行大規(guī)模疾風(fēng)暴雨式群眾性斗爭的舊方法和舊經(jīng)驗” 《中國共產(chǎn)黨歷史》第2卷（1949—1978），中共黨史出版社2011年版，第745頁。在此期間出現(xiàn)了一系列的政治運動：整風(fēng)運動，反右運動，“大躍進(jìn)”和“四清”社教運動等，也使得許多社會矛盾不斷涌現(xiàn)。因此，作為社會矛盾集中體現(xiàn)和發(fā)泄的渠道之一，信訪被一再地運用。這些內(nèi)、外部的政治環(huán)境也深深的影響了當(dāng)時的人民信訪制度建設(shè)。 （二）人民信訪制度建設(shè)的理論基礎(chǔ) 任何一種制度的存在和發(fā)展都需要相應(yīng)的理論為支撐和指導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨自成立之初就堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，并結(jié)合中國的具體實際走自己的道路。人民信訪制度的創(chuàng)建以服務(wù)人民為宗旨，體現(xiàn)了馬克思主義關(guān)于人民主體論的思想。1956年4月，在《論十大關(guān)系》中，毛澤東對社會上的各類矛盾進(jìn)行了科學(xué)的分析，提出了相應(yīng)的解決辦法。如，在科學(xué)文化工作中實行“百花齊放，百家爭鳴”；在各民族關(guān)系上采取民族平等，實行民族區(qū)域自治；在經(jīng)濟(jì)工作中實行對全國城鄉(xiāng)各階層統(tǒng)籌兼顧，適當(dāng)安排和兼顧國家、集體、個人三者之間的利益等一系列正確方針 何沁主編：《中華人民共和國史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第128頁。1957年2月，在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中，毛澤東提出“凡屬于思想性質(zhì)的問題，凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強(qiáng)制的、壓服的方法去解決” 何沁主編：《中華人民共和國史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第128頁。的思想，這些科學(xué)論斷，是分析、認(rèn)識、處理信訪問題和信訪制度建設(shè)的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想。信訪制度因此也被定性為一種處理人民內(nèi)部矛盾的制度。1957年6月，彭真在人大常委會的工作報告中總結(jié)：“在過去的一年中，常委會共收到代表來信113件，除了自己的工作報告外，需要有關(guān)部門處理的94件，已經(jīng)有68件處理完畢；收到人民來信14215件，接見人民來訪3064次，其中檢舉國家機(jī)關(guān)干部違紀(jì)的4481件，不服法院判決的1513件，對國家建設(shè)工作提出建議或批評的1185件，反映工作情況的1430件，要求解答有關(guān)法律、法令問題的503件，要求就業(yè)的3043件，要求救濟(jì)和幫助解決就學(xué)、治病的5104件，檢舉反革命分子的20件” 《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告》，《人民日報》，1957年7月3日，第3版。從來信來訪數(shù)字上看，人民同階級敵人之間的矛盾已基本解決，大多數(shù)是人民內(nèi)部矛盾?！敖?jīng)過人民來信、來訪，可以幫助了解和解決人民內(nèi)部矛盾。自中央提出正確處理人民內(nèi)部矛盾問題以后，許多地方已經(jīng)注意通過人民來信、來訪，主動地解決一些問題，既改進(jìn)了工作，又獲得了群眾擁護(hù)” 《結(jié)合整風(fēng)運動，加強(qiáng)處理人民來信來訪工作》，《人民日報》，1957年6月3日，第1版。因此，以馬克思主義和毛澤東思想作為理論支撐和指導(dǎo)，成為人民信訪制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。 （三）人民信訪制度建設(shè)的實踐基礎(chǔ)人民信訪制度建設(shè)早在新中國籌建時期就已經(jīng)開始。1949年8月，中共中央正式成立了以任弼時為主任的中央書記處政治秘書室，這是中共成立最早專職信訪的機(jī)構(gòu)。1951年3月，政務(wù)院秘書廳正式成立了群眾信件組，專職信訪工作。1951年4月，第一次全國政府秘書長及省市政協(xié)秘書長會議上，討論并確定了信訪工作的性質(zhì)、基本框架、基本的規(guī)章制度。1951年5月，毛澤東明確要求“如果人民來信很多本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的人，來處理這些信件” 中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第2冊，中央文獻(xiàn)出版社1985年版，第265頁。1951年6月，政務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著人民信訪制度的正式建立。自此，從中央到地方都設(shè)立了專門的信訪機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充了負(fù)責(zé)信訪的工作人員。通過人民來信來訪，決策機(jī)構(gòu)能夠及時掌握新情況，了解并處理新問題，為提高人民生活水平以及鞏固政權(quán)起到了不可替代的作用。因此，人民信訪制度作為一個中間環(huán)節(jié)，如何使其正常、高效運作，尤為重要。從建國初期的實踐來看，人民信訪制度作為一個新產(chǎn)物，具有很強(qiáng)的生命力，為十年探索時期的人民信訪制度建設(shè)奠定了實踐基礎(chǔ)。然而，和其它制度一樣，它本身在運作的過程中，存在著很多缺陷和不足，這也為十年探索時期進(jìn)一步發(fā)展和完善人民信訪制度提出了迫切的要求。二、十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的歷史進(jìn)程（一）總結(jié)前期經(jīng)驗與制度調(diào)整階段 1．第一次全國信訪工作會議的召開第一次全國信訪工作會議對信訪制度的發(fā)展具有重要的意義，它是對1951年以來全國信訪工作經(jīng)驗的總結(jié)，同時對出現(xiàn)的各種新情況新問題作研究分析，提出了相應(yīng)的對策、建議。從1957年3月到5月中央機(jī)關(guān)召開的三次來訪工作會議，先后開展了多次信訪研討活動?？偫ㄆ饋?，三次會議的最大收獲是：第一，在思想上統(tǒng)一了認(rèn)識；第二，認(rèn)定群眾來信來訪是送上門來的群眾工作、政治工作；第三，信訪工作要克服官僚主義，對信訪工作中反映出來的問題，要求提高到正確處理內(nèi)部矛盾的高度來認(rèn)識，并加以妥善處理。第一次全國信訪工作會議就是在這一基礎(chǔ)上召開的。這次會議著重解決信訪工作中的兩個根本問題：領(lǐng)導(dǎo)問題與提高認(rèn)識問題。領(lǐng)導(dǎo)重視是做好信訪工作的關(guān)鍵，在各地實施領(lǐng)導(dǎo)同志接待來訪群眾日制度后，更體會到領(lǐng)導(dǎo)重視是極為重要的一環(huán)。這次全國信訪工作會議對這方面的經(jīng)驗進(jìn)行了總結(jié)、交流，還對下一步如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)同志的責(zé)任，做出了新的明確規(guī)定。會議總結(jié)和交流了領(lǐng)導(dǎo)同志如何做好信訪工作的經(jīng)驗：（1）領(lǐng)導(dǎo)重視必須與專職信訪機(jī)構(gòu)相結(jié)合。（2）具體處理信訪問題時，要在領(lǐng)導(dǎo)同志的指導(dǎo)下，采用專職干部與廣大群眾相結(jié)合的辦法。（3）處理來信來訪與日常工作相結(jié)合。在處理具體案件中，領(lǐng)導(dǎo)同志要舉一反三，才能提高信訪工作的質(zhì)量。（4）對于集體來訪，領(lǐng)導(dǎo)同志親自接待，及時處理。這次會議的重要貢獻(xiàn)之一在于把領(lǐng)導(dǎo)抓信訪工作落實到實處?！耙磺泄伯a(chǎn)黨員，不論職位高低，都是人民群眾的勤務(wù)員，都應(yīng)該把自己看成普通勞動者，沒有任何特權(quán)，都必須關(guān)心群眾生活，和群眾同甘共苦，那種舊官僚的惡習(xí)，在我們的隊伍里是完全不能允許的”。 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401402頁。認(rèn)識問題是當(dāng)時又一個突出問題。所謂解決認(rèn)識問題實質(zhì)就是克服官僚主義的問題。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第105頁。有的省重視，實行省長、專員、縣長和書記定期接見來訪群眾與閱批人民來信的制度較早，人民群眾中的許多問題能夠及時解決，信訪形勢的發(fā)展比較正常，但也有相當(dāng)多的省認(rèn)識不足，不很重視。因此，思想認(rèn)識問題是最根本的問題，提高認(rèn)識是做好信訪工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，這也是這次會議要解決的問題之一。 楊尚昆在這次會議上作了報告，強(qiáng)調(diào)要“把信訪工作提高到處理人民內(nèi)部矛盾的高度來”，并指出，“目前信訪工作中最根本的缺點是官僚主義”。 楊尚昆：《楊尚昆日記》，中央文獻(xiàn)出版社2001年版，第471頁。習(xí)仲勛在總結(jié)報告中也指出這一點，認(rèn)為官僚主義表現(xiàn)在：首先從中央到地方，領(lǐng)導(dǎo)人管的少，只是少數(shù)人動手，多數(shù)人不動手；其次是照抄、照轉(zhuǎn)，錯轉(zhuǎn)、錯辦，處理草率，互相推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重。 《在全國來信來訪工作會議上的講話》（1957年5月31日），《習(xí)仲勛文選》，中央文獻(xiàn)出版社1995年版，第224頁。為什么很多機(jī)關(guān)不能把處理人民來信、來訪工作做好呢?最根本的原因是“我們許多機(jī)關(guān)滋長了官僚主義作風(fēng)。革命勝利以后，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)了城，工作環(huán)境和生活環(huán)境變了，干部思想作風(fēng)也發(fā)生了變化。有很多人，包括某些老干部在內(nèi)，和群眾疏遠(yuǎn)了，群眾觀點薄弱了，不大關(guān)心群眾的疾苦，不愿意深入做群眾工作。有些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，把群眾來信、來訪當(dāng)作‘雞毛蒜皮’的小事情，不愿意過問；許多業(yè)務(wù)部門把群眾來信、來訪看成是‘額外負(fù)擔(dān)’，認(rèn)為做多了，影響自己的業(yè)務(wù)。一些做這項工作的同志，也認(rèn)為這項工作不是專業(yè)專行，‘沒有鉆頭’，覺得自己低人一等” 《結(jié)合整風(fēng)運動，加強(qiáng)處理人民來信來訪工作》，《人民日報》，1957年6月3日，第1版。這些想法都是錯誤的。第一次全國信訪工作會議后，許多省級機(jī)關(guān)對信訪干部進(jìn)行了充實調(diào)整。遵循的原則是本著精簡機(jī)關(guān)編制，根據(jù)信訪任務(wù)，實事求是地加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)，充實干部力量。工作方法創(chuàng)新上，1957年5月，第一次全國信訪工作會議肯定和推廣了領(lǐng)導(dǎo)接見群眾來訪日制度。在毛澤東、周恩來的表率作用帶動下，各級領(lǐng)導(dǎo)普遍實行閱批人民來信和接見來訪群眾的制度。1957年7月，國務(wù)院秘書廳制定《國務(wù)院秘書