【正文】 后還未傳達(dá)落實(shí)；另一方面，對(duì)群眾來信或不認(rèn)真處理，或拖延不解決，“這些脫離群眾的作風(fēng)，在有些地方、有些部門、有些同志身上，表現(xiàn)的相當(dāng)嚴(yán)重” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401頁。集中反映了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大躍進(jìn)”中的問題，群眾生活和精簡(jiǎn)下放問題等。1957年以后的3年多，許多省、自治區(qū)、直轄市和中央業(yè)務(wù)部門都及時(shí)抓住好的、成功的信訪工作經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)作用，召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)進(jìn)行推廣。如，閱批來信數(shù)量、親自接見來訪、親自查處一些重要信件等。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第53頁。后來因?yàn)椴粩噙M(jìn)行政治運(yùn)動(dòng)，致使競(jìng)賽活動(dòng)中斷多年。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第62頁。在此之后，即1958年12月，國務(wù)院秘書廳在《1958年中央和地方機(jī)關(guān)處理來信來訪工作情況的綜合整理報(bào)告》中提出需要解決以下兩個(gè)帶有共同性的問題：第一，要求統(tǒng)一解決中央機(jī)關(guān)來訪者的食、宿、路費(fèi)問題；第二，中央機(jī)關(guān)接待的來訪，按業(yè)務(wù)范圍“歸口辦理”。在考慮上述因素的前提下，為了較好地處理來訪問題，減少部門之間的扯皮，有關(guān)部門對(duì)過去的規(guī)定重新進(jìn)行了研究和明確。（3）組織來訪群眾勞動(dòng)，自掙路費(fèi)。用這些辦法解決了當(dāng)時(shí)迫切需要解決的許多問題。(2)解決缺糧問題。信中還反映有的鄉(xiāng)干部用階級(jí)斗爭(zhēng)的方式對(duì)待群眾。根據(jù)毛澤東的意見，周恩來以他個(gè)人的名義給有關(guān)省負(fù)責(zé)同志寫信，標(biāo)題是《15省2517萬人無飯吃的大問題》 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第835頁。國務(wù)院秘書廳于1958年10月對(duì)反映這類問題的來信來訪進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)一些用人單位，不經(jīng)勞動(dòng)部門批準(zhǔn)，私自招收人員，引起農(nóng)村大批勞動(dòng)力外流。這件事在河北引起了強(qiáng)烈反響，許多個(gè)人和組織給國務(wù)院來信，要求制止。群眾等久了，還是解決不了，只好到處奔走?！锻ㄖ肥屈h政最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)名頒發(fā)的，是規(guī)格最高的文件。；1957年國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》中規(guī)定縣以上人民委員會(huì)“一定要有專職人員”、“專職機(jī)構(gòu)”處理信訪工作 吳超：《新中國六十年信訪制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2009年第11期 ，第46頁。如，對(duì)于共性問題，上級(jí)機(jī)關(guān)和本機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志要幫助信訪部門進(jìn)行研究，督促有關(guān)業(yè)務(wù)部門從政策上加以解決。不過，開始是數(shù)量少，隨時(shí)間的推移，數(shù)量增多，難度更大，成為信訪部門的一大難題，因而受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。同時(shí)，國務(wù)院秘書廳多次提出，在清理積案時(shí)，要注意徹底處理新案，防止出現(xiàn)新的積案：（1）制定信訪案件回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)。在清理積案中，各地區(qū)都有些處理得比較好的例子，但就整體而言，清理積案工作進(jìn)展仍然緩慢。1963年1月，國務(wù)院要求各地方抓緊時(shí)間，認(rèn)真處理，并于1963年3月底以前，將清理結(jié)果報(bào)告國務(wù)院。如，集中同類問題成批解決方面，湖北省解決的經(jīng)驗(yàn)是召開專門會(huì)議研究，集中處理，僅1962年就先后召開兩次會(huì)議：第一次會(huì)議是集中研究干部的調(diào)動(dòng)問題，主要是華僑和在職干部要求照顧家庭困難和夫妻關(guān)系，需要調(diào)到廣東工作，共157件。為了解決這些問題，中央做了許多工作，下發(fā)了一系列的文件、指示，為處理這部分職工的來信來訪提供了政策上的依據(jù)。國務(wù)院從國務(wù)院秘書廳和有關(guān)部門抽調(diào)干部組成工作組，于1965年5月，到黑龍江、遼寧等省，和地方同志一同深入到公社、生產(chǎn)隊(duì)和被精減職工的家中，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查了解，提出解決被精減職工困難的辦法。國務(wù)院秘書廳根據(jù)各省的意見，對(duì)《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》又進(jìn)行了針對(duì)性的修改。到60年代初，信訪工作和其他工作同樣走上了正軌，需要建立正常的檔案管理辦法，各省、自治區(qū)和直轄市也紛紛要求國務(wù)院制定統(tǒng)一的信訪檔案管理辦法。1961年11月，國務(wù)院秘書廳制定的來信檔案保管辦法，是按政府的業(yè)務(wù)類別和政治運(yùn)動(dòng)等來劃分的，并把信訪檔案分為26類。1963年5月，國務(wù)院秘書廳制定了《人民來信來訪檔案的立卷工作方法》。處理信訪問題所形成的檔案材料，按上述規(guī)定進(jìn)行整理、立卷、存檔，已經(jīng)形成了一個(gè)比較完整的、系統(tǒng)的、科學(xué)的信訪檔案管理體系和辦法。1954年12月，國務(wù)院秘書廳又成立了人民接待室，但由于來信來訪增多，工作極為緊張，來信常有積壓，沒有力量總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和抓主要問題。 從1957年起，為了適應(yīng)信訪內(nèi)容和形勢(shì)的變化，中央和地方各級(jí)信訪機(jī)關(guān)開始重視對(duì)信訪規(guī)章制度的修訂和補(bǔ)充，并適時(shí)制定出新的規(guī)定。這一次和以前的做法不一樣，這次是采取自報(bào)公議的辦法，即先由每個(gè)機(jī)關(guān)提出自己接待來訪的工作范圍，明確寫出幾條規(guī)定，再交其他機(jī)關(guān)討論，如果認(rèn)為合適了，就按照該機(jī)關(guān)確定的工作范圍去做；如果認(rèn)為不合適，再做修改、補(bǔ)充。1963年9月20日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》。這一時(shí)期的各級(jí)政府部門制定的相關(guān)規(guī)定和制度，也為后來的信訪制度的發(fā)展奠定了厚重的制度和法理基礎(chǔ)。1957年5月28日，中央辦公廳制定了《中國共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作的暫行辦法》。涉及整個(gè)中央機(jī)關(guān)的工作制度，要求中央各機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的。如民政、文教、勞動(dòng)部門大都配有專人管理信訪工作。同時(shí)，地方各級(jí)機(jī)關(guān)也相繼設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)，配備了專職干部。其中，1966年5月制定的《國務(wù)院人民來信來訪檔案保管期限的暫行規(guī)定》，比較完整、全面，將信訪檔案保管期限分為永久保管、長(zhǎng)期保管和定期保管3種，并對(duì)每種保管年限和內(nèi)容都做了具體規(guī)定。分類問題確定后，緊接著就是立卷、歸檔的問題。制定這些規(guī)定的指導(dǎo)思想是：既要便于保管，又要便于利用。1958年11月，周恩來明確了“以黨的政策方針為綱來管理檔案和從每一檔案的出處立根的管理檔案” 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第822頁。 《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》于1963年10月5日完成起草，該年11月，提交國務(wù)院召開的山東、江蘇、安徽、河南、陜西5省信訪工作座談會(huì)上討論?！? 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第979頁。這些回鄉(xiāng)職工，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為克服國家短暫困難，做出了積極的貢獻(xiàn)。許多省都介紹過去有些案件長(zhǎng)期沒有結(jié)案的原因極為復(fù)雜，為了今后能迅速結(jié)案，明確了清理積案的原則：對(duì)屢催不報(bào)或長(zhǎng)期不徹底的案件，報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)，通知承辦部門負(fù)責(zé)信訪工作的同志處理，必要時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)可以派人下去檢查督促；個(gè)別案件由于案情復(fù)雜，涉及單位多的問題，組織專案工作組，深入實(shí)際進(jìn)行調(diào)查處理，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查，確實(shí)難以查清，可以說明情況，報(bào)請(qǐng)結(jié)案；對(duì)有些糾纏案件，專門召開會(huì)議，與有關(guān)部門共同研究處理；對(duì)一般需要經(jīng)過調(diào)查了解才能答復(fù)的，分別交主管部門辦；反映問題已經(jīng)查清，但因有關(guān)部門意見不一致，不能結(jié)案的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)主管信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)同志，最后做出決定，結(jié)案上報(bào)。“這種對(duì)黨、對(duì)上級(jí)弄虛作假，不是屬于不了解情況的問題，甚至不是主觀主義的問題，而是一種極不老實(shí)的欺騙行為，是一種純粹的資產(chǎn)階級(jí)作風(fēng)，是完全違反黨的紀(jì)律的行為” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第499頁。(2)國務(wù)院關(guān)于清理積案的通知。如何妥善、及時(shí)處理積案，已成為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和信訪部門的一大任務(wù)和研究課題。 2．清理信訪積案在信訪案件的處理過程中，由于沒有相應(yīng)的政策和制度規(guī)定，致使有些案件得不到及時(shí)妥善的處理。（3）強(qiáng)調(diào)縣級(jí)組織的積極性和責(zé)任心，是做好信訪工作的關(guān)鍵。(2)在信訪干部配備、信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置上，更適合現(xiàn)實(shí)情況。1963年9月20日，劉少奇、周恩來共同簽發(fā)了中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下達(dá)的《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，對(duì)前幾年的信訪工作進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)當(dāng)時(shí)的信訪形勢(shì)作了分析，對(duì)下一步來信來訪工作提出了要求，進(jìn)一步明確了信訪功能，做好信訪工作可以調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)的發(fā)展。 （三）信訪工作的強(qiáng)化與制度成型階段 1．《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》從1961年開始來信來訪數(shù)量上升，信訪中反映了許多新問題，對(duì)這些新問題處理起來困難比較多。 （4）制止計(jì)劃外招生。 （3）制止農(nóng)村勞動(dòng)力外流。1959年4月6日，國務(wù)院秘書廳寫了《關(guān)于山東、江蘇、安徽五省缺糧情況及處理辦法》的報(bào)告。1958年9月，有群眾寫匿名信給毛澤東。在有條件的地方，可以試辦火葬，干部應(yīng)該帶頭，但不要勉強(qiáng)。為了及時(shí)匯集這些新問題以及各地執(zhí)行政策的情況和社情民意，周恩來指示國務(wù)院秘書廳信訪室，除重要來信單件摘要上報(bào)外，每?jī)芍軐懸粋€(gè)來信來訪情況“簡(jiǎn)報(bào)”送他，后來又指示每10天寫一個(gè)“旬報(bào)”，把10天中來信來訪中的突出問題、社會(huì)動(dòng)態(tài)問題寫成綜合材料送他。這個(gè)農(nóng)民服務(wù)站，一直存在到1966年底。其主要內(nèi)容是：（1）中央機(jī)關(guān)來訪暫行規(guī)定歸口交辦。下去調(diào)查，要敢于正視苦難，解決困難” 《周恩來選集》下卷，人民出版社1980年版，第149頁?！霸囼?yàn)田”的做法，后來又有發(fā)展，成為建立“試點(diǎn)縣”，就某一工作制度進(jìn)行試驗(yàn)，然后總結(jié)。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第134頁。第六，比制度健全執(zhí)行好?！捌弑取钡膬?nèi)容是：比領(lǐng)導(dǎo)重視、比經(jīng)常有人負(fù)責(zé)、比手續(xù)制度健全、比為中心工作服務(wù)、比處理快、比質(zhì)量高、比無積案。在全市范圍內(nèi)形成了從上到下的人民來信來訪接待網(wǎng)，基本上做到了哪里有信，哪里就有人處理；哪里有來訪，哪里就有人接待；來信來訪到哪里，就在哪里解決。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第126頁。 張成良：《我歷經(jīng)的三次信訪高潮》，《在光榮的信訪崗位上》，中國民主法制出版社1999年版，第11頁。凡不符合或反對(duì)這一活動(dòng)方式的人經(jīng)常遭到批斗。同時(shí)，中央將勞動(dòng)權(quán)下放到省、自治區(qū)、直轄市，許多問題由省里決定，這就減少了群眾向中央來信來訪。 （二）信訪工作的轉(zhuǎn)型與制度規(guī)范階段 1．信訪形勢(shì)的變化及原因從1957年下半年到1961年初，全國范圍內(nèi)的信訪形勢(shì)有了明顯變化，信訪數(shù)量逐年下降，但匿名信增多。指示的主要內(nèi)容包括：（1）規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)，中央各部門，以及其他各級(jí)國家機(jī)關(guān)，都必須有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管本機(jī)關(guān)的信訪工作。工作方法創(chuàng)新上，1957年5月，第一次全國信訪工作會(huì)議肯定和推廣了領(lǐng)導(dǎo)接見群眾來訪日制度。革命勝利以后，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)了城，工作環(huán)境和生活環(huán)境變了，干部思想作風(fēng)也發(fā)生了變化。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第105頁。（3）處理來信來訪與日常工作相結(jié)合。從1957年3月到5月中央機(jī)關(guān)召開的三次來訪工作會(huì)議，先后開展了多次信訪研討活動(dòng)。自中央提出正確處理人民內(nèi)部矛盾問題以后，許多地方已經(jīng)注意通過人民來信、來訪，主動(dòng)地解決一些問題，既改進(jìn)了工作，又獲得了群眾擁護(hù)” 《結(jié)合整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)處理人民來信來訪工作》，《人民日?qǐng)?bào)》，1957年6月3日，第1版。在此期間出現(xiàn)了一系列的政治運(yùn)動(dòng)：整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，反右運(yùn)動(dòng)，“大躍進(jìn)”和“四清”社教運(yùn)動(dòng)等，也使得許多社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)。外部環(huán)境上，面對(duì)西方國家對(duì)中國的敵視和封鎖，以及與西方發(fā)達(dá)國家的巨大差距，加之中蘇關(guān)系惡化直至破裂后，蘇聯(lián)對(duì)中國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事上的巨大壓力等被動(dòng)的局面，迫使中國希望盡可能的快速發(fā)展起來，強(qiáng)大起來。但學(xué)術(shù)界關(guān)于人民信訪制度的研究，多數(shù)是從當(dāng)代的視角來探討如何建設(shè)信訪制度，從歷史學(xué)的角度進(jìn)行研究的成果不多，更沒有對(duì)人民信訪制度建設(shè)的各個(gè)時(shí)期進(jìn)行具體研究。有學(xué)者認(rèn)為，信訪制度改革也可以借鑒瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度，設(shè)置一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)專門作為各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)外接受群眾來信來訪的部門。如，李齊申提出應(yīng)該盡快出臺(tái)《信訪法》，實(shí)現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動(dòng)和政府的信訪工作真正納入法制化軌道 李齊申：《我國信訪制度的不足和完善》，《商業(yè)文化》2008年第8期，第145頁。信訪制度作為一種民情上達(dá)的特殊通道，對(duì)社會(huì)起著安全閥的作用。 （2）關(guān)于信訪制度的功能問題的研究任何制度的設(shè)置都有其特定的功能，信訪制度也不例外。有學(xué)者通過調(diào)查研究后，認(rèn)為目前我國信訪方式上，群訪、越級(jí)訪等極端不良上訪行為增加。信訪主體主要是廣大工人、農(nóng)民，近幾年來，城市拆遷戶、下崗分流人員等新型信訪群體的出現(xiàn)，使得信訪主體范圍的擴(kuò)大，信訪內(nèi)容更加復(fù)雜，涉及面變廣 段高祥，陳祤：《淺談當(dāng)今我國行政信訪》，《今日南國》2009年第11期，第124頁。學(xué)者們研究信訪制度建設(shè)所涉及到的問題相當(dāng)廣泛，本文對(duì)此進(jìn)行概要的介紹，以幫助我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和研究人民信訪制度建設(shè)。（二）研究綜述 國內(nèi)對(duì)人民信訪制度建設(shè)這一課題的研究，從1995年國務(wù)院頒布實(shí)施我國第一部《信訪條例》以來，成為熱點(diǎn)。這種違反群眾路線的所謂的‘群眾運(yùn)動(dòng)’，不僅不能真正反映群眾的意見和要求，而且損害了群眾的積極性，損害了黨的威信” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第404頁?；仡櫄v史，我國完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造后，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大的變化。 People39。s petition system background, find historical basis for people39。這些形形色色的問題和矛盾，如果得不到及時(shí)的反饋和解決，就會(huì)給黨和國家?guī)韲?yán)重的影響，因此，人民信訪建設(shè)就顯得尤為重要。當(dāng)前，中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，新時(shí)期出現(xiàn)了很多新的社會(huì)問題。s petition is particularly important. Also face the social transformation period of ten years of exploration, the party and the country is how to through the petition system construction to serve socialist construction, is worth us study. In this article, through ten years of