【正文】 事實(shí)上，許多問(wèn)題在基層得不到徹底解決，就必然向上級(jí)反映，這是規(guī)律。1965年10月30日，國(guó)務(wù)院制定《信訪檔案管理辦法》，分12類(lèi)。1957年5月1日，國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳出臺(tái)《關(guān)于來(lái)訪群眾就業(yè)問(wèn)題的歸口處理暫行辦法》；內(nèi)務(wù)部、北京市民政局《關(guān)于解決來(lái)訪群眾食宿路費(fèi)的暫行辦法》；國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳、最高人民法院、北京市公安局《關(guān)于中央機(jī)關(guān)、北京市機(jī)關(guān)接待群眾來(lái)訪中處理無(wú)理取鬧分子暫行辦法》、鐵道部《關(guān)于防止來(lái)訪人騙賣(mài)車(chē)票的暫行辦法》 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳編：《全國(guó)信訪工作會(huì)議資料匯編》1989年版，第3頁(yè)。如，國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳制定了《人民接待室借鑒組工作細(xì)則》、《人民接待室處理來(lái)信工作細(xì)則》，主要是本機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作程序，由內(nèi)部執(zhí)行，也涉及其他中央機(jī)關(guān)的工作。據(jù)現(xiàn)有資料記載，1963年至1964年，部分省人委信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置為：湖北省、四川省人委是來(lái)信科；江西省、廣東省人委是信訪科；福建省、安徽省和河南省人委是信訪辦公室；浙江省人委是人民來(lái)信室；江蘇省、山東省、陜西省和黑龍江省人委是信訪處。因此，卡片是信訪檔案的組成部分，但它和檔案本身又有所不同，故成為獨(dú)立的部分，單獨(dú)存放、保管。（3）檔案保存期限。如，綜合類(lèi)、工交類(lèi)、財(cái)貿(mào)類(lèi)、農(nóng)林水電類(lèi)、文教類(lèi)、民政類(lèi)、政法類(lèi)、外事與僑務(wù)類(lèi)、統(tǒng)戰(zhàn)類(lèi)等。（1）分類(lèi)。《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條列（草稿）》共7章40條，時(shí)代精神較強(qiáng)，是我國(guó)第一部經(jīng)過(guò)十多個(gè)省討論、修改的稿子，已具有信訪條例的雛形，具有開(kāi)創(chuàng)性，并為后來(lái)制定信訪條例提供了可貴的資料。經(jīng)過(guò)一系列的研究和準(zhǔn)備，于1965年12月15日至21日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)了五省精減安置工作座談會(huì)，研究精減職工的安置和后期保障問(wèn)題，介紹、總結(jié)了安置方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。1962年11月，周恩來(lái)在談到精簡(jiǎn)工作時(shí)說(shuō)：“現(xiàn)在大、中城市大多數(shù)精簡(jiǎn)任務(wù)基本完成，目前最難的是安置問(wèn)題。會(huì)議討論了要求解決戶(hù)口遷移和反映在城市入戶(hù)手續(xù)復(fù)雜的219件來(lái)信并根據(jù)實(shí)際情況，制定了《關(guān)于處理當(dāng)前戶(hù)口遷移問(wèn)題的幾項(xiàng)規(guī)定》，徹底解決了這方面存在的問(wèn)題。這些會(huì)議的規(guī)模較小，一般是三五個(gè)省，形式也比較靈活，有的只請(qǐng)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），有的只是中央有關(guān)部門(mén)匯報(bào)，互相交流情況，會(huì)議目的明確，討論問(wèn)題集中。造成這種狀況的原因很多，如處理不及時(shí)、拖延、層層照轉(zhuǎn)、以及處理不徹底就草草結(jié)案。對(duì)于一些重要的案件，如果發(fā)現(xiàn)有的處理不妥，也應(yīng)主動(dòng)重做處理。如，1959年至1961年7月底，國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳向中央機(jī)關(guān)和地方的有關(guān)機(jī)關(guān)要求回報(bào)處理結(jié)果的信訪案件有1932件，截止1961年9月，只報(bào)上來(lái)1045減，占總數(shù)的54%，沒(méi)有報(bào)來(lái)處理結(jié)果的有887件，占總數(shù)的46%，這887件已成積案 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第182頁(yè)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪通知》在各地傳達(dá)后，許多地方相繼恢復(fù)了領(lǐng)導(dǎo)接見(jiàn)群眾來(lái)訪的制度，提高了自辦率；充實(shí)了信訪干部，健全了信訪機(jī)構(gòu)，提高了工作效率；上級(jí)經(jīng)常派人深入到縣，甚至公社檢查督促，提高辦案質(zhì)量。《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪通知》重申專(zhuān)人做信訪工作的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)仍然有效” 吳超：《新中國(guó)六十年信訪制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2009年第11期 ，第46頁(yè)。這樣，與以往要求領(lǐng)導(dǎo)同志“過(guò)問(wèn)”到親自“處理”， 吳超：《新中國(guó)六十年信訪制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2009年第11期 ，第46頁(yè)。因此，各部門(mén)遇到上述問(wèn)題時(shí)，往往各執(zhí)一端很難協(xié)調(diào)。在鄉(xiāng)知識(shí)青年是農(nóng)村各條戰(zhàn)線的骨干，他們的外流，又直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。1960年10月29日，周恩來(lái)在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上就國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題講話說(shuō)：現(xiàn)在農(nóng)業(yè)第一，無(wú)論如何城市建設(shè)不要再擠農(nóng)村，三五年內(nèi)不從農(nóng)村調(diào)勞力出來(lái)，相反，還要?jiǎng)訂T一些人回農(nóng)村。中共中央根據(jù)科學(xué)院的建議，推薦玉米根粉、小球藻等代食品。1958年下半年以后，各級(jí)黨委和政府包括黨中央、國(guó)務(wù)院都陸續(xù)收到了群眾反映缺糧的來(lái)信，接待反映災(zāi)情問(wèn)題的來(lái)訪群眾。因此，人口的非正常死亡情況十分嚴(yán)重。周恩來(lái)同志根據(jù)反映，指示有關(guān)部門(mén)研究。為適應(yīng)形勢(shì)的變化，后來(lái)有關(guān)部門(mén)對(duì)該辦法的具體條款又先后3次進(jìn)行修改和完善，既節(jié)約了經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，更主要的是堵塞了少數(shù)來(lái)訪群眾騙取路費(fèi)的漏洞。自實(shí)行糧食定量供應(yīng)和北京市飯館實(shí)行收糧票制度以來(lái)，中央機(jī)關(guān)接待的來(lái)訪群眾，有少數(shù)未帶糧票確有困難的來(lái)訪人，吃飯問(wèn)題不好解決。同年8月至9月初，又派人到內(nèi)務(wù)部、外交部、國(guó)防部、公安部、糧食部、商業(yè)部、建工部、鐵道部、農(nóng)墾部等12個(gè)部門(mén)系統(tǒng)地、全面地了解情況和分析信訪情況。為了達(dá)到這一目的，1957年下半年，國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳就注意了解這方面的反映和問(wèn)題，并多次派出人員調(diào)查研究，聽(tīng)取意見(jiàn)。所謂“試驗(yàn)田”，就是抓“點(diǎn)”和培養(yǎng)“點(diǎn)”的問(wèn)題。三是評(píng)比競(jìng)賽活動(dòng)的成績(jī)。第三，比“多辦少轉(zhuǎn)”。各地開(kāi)展評(píng)比競(jìng)賽活動(dòng)，大都包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是評(píng)比競(jìng)賽條件。在信訪工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)中，較有典型意義的是1960年3月的佳木斯市現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。 2．信訪工作的新方式在“大躍進(jìn)”的年代，一切工作，包括信訪工作，都是按“大躍進(jìn)”的需要，按“大躍進(jìn)”的精神進(jìn)行的。根據(jù)部分中央機(jī)關(guān)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，以1959年為界，分兩個(gè)階段，前一階段總的趨勢(shì)是：要求解決個(gè)人問(wèn)題的減少，反映集體問(wèn)題的增多；要求解決生活困難問(wèn)題的減少，反映政策性問(wèn)題的增多；控告、申訴問(wèn)題的減少，發(fā)明、創(chuàng)造、建議的增多。另外，有一部分信訪干部也被扣上“右派”的帽子，使得信訪干部的工作積極性變淡?？h委書(shū)記不能正確對(duì)待這封信，責(zé)令公安局追查寫(xiě)信人，并指示縣公安局給某市公安局去信，要求對(duì)其按敵對(duì)分子處理。這些人活躍在農(nóng)村，為防病治病做出了貢獻(xiàn)。（5）建立和健全必要的手續(xù)和制度，提高工作效率。這一辦法實(shí)施后，取得了較好的效果。這些想法都是錯(cuò)誤的。習(xí)仲勛在總結(jié)報(bào)告中也指出這一點(diǎn)，認(rèn)為官僚主義表現(xiàn)在：首先從中央到地方，領(lǐng)導(dǎo)人管的少，只是少數(shù)人動(dòng)手，多數(shù)人不動(dòng)手；其次是照抄、照轉(zhuǎn)，錯(cuò)轉(zhuǎn)、錯(cuò)辦，處理草率，互相推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重。 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401402頁(yè)。這次全國(guó)信訪工作會(huì)議對(duì)這方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)、交流，還對(duì)下一步如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)同志的責(zé)任，做出了新的明確規(guī)定。從建國(guó)初期的實(shí)踐來(lái)看，人民信訪制度作為一個(gè)新產(chǎn)物，具有很強(qiáng)的生命力，為十年探索時(shí)期的人民信訪制度建設(shè)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。1951年3月，政務(wù)院秘書(shū)廳正式成立了群眾信件組，專(zhuān)職信訪工作。人民信訪制度的創(chuàng)建以服務(wù)人民為宗旨，體現(xiàn)了馬克思主義關(guān)于人民主體論的思想?！笆曛谐霈F(xiàn)的一些脫離實(shí)際、超越階段的主觀主義的思想和做法，許多是把馬克思主義經(jīng)典著作中某些設(shè)想和論點(diǎn)加以片面理解或教條化的結(jié)果。論文研究重點(diǎn)是第三部分和第四部分，分別對(duì)十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)所取得的成效及其特點(diǎn)進(jìn)行研究，并作出歸納。，毛淑梅提出建立信訪終結(jié)制度 毛淑梅：《新時(shí)期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對(duì)策研究》，《遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第5期，第102頁(yè)。如，通過(guò)對(duì)司法制度的改革和完善，將絕大部分信訪案件回歸司法救濟(jì)程序中去解決 楊靜：《完善我國(guó)信訪制度問(wèn)題研究》，《法商論叢》2009年第6期，第67頁(yè)。如，王會(huì)智等提出應(yīng)該統(tǒng)一信訪機(jī)構(gòu)。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)“不作為”現(xiàn)象層出不窮。張春照將這些信訪內(nèi)容總結(jié)為：三農(nóng)問(wèn)題、城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題、干部作風(fēng)問(wèn)題、勞動(dòng)社保問(wèn)題 張春照：《中國(guó)信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析》，《新西部》2009年第22期，第79頁(yè)。而信訪部門(mén)實(shí)際解決問(wèn)題的能力又受到現(xiàn)實(shí)的制度和政策制約，導(dǎo)致問(wèn)題長(zhǎng)期解決不了，出現(xiàn)積案。如：刁杰成的《人民信訪史略》、應(yīng)星主編的《新中國(guó)信訪制度的歷史》、周占順的《中國(guó)信訪寫(xiě)真》、金國(guó)華與湯嘯天主編的《信訪制度改革研究》、李宏勃的《法制化進(jìn)程中的人民信訪》等。等。十年探索時(shí)期，出現(xiàn)了一系列的群眾性政治運(yùn)動(dòng)：整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、反右運(yùn)動(dòng)、“大躍進(jìn)”和“四清”社教運(yùn)動(dòng)等等，信訪與這些群眾性政治運(yùn)動(dòng)都有相應(yīng)的關(guān)系。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。 Finally through the ten years to explore the reflection of the construction of the people39。s petition system as a resilient system, service in the center of the different tasks in different periods and times mission. Especially after the founding of new China for more than ten years, in the old order is broken and the new order has not yet been fully established, impulse and disorder affects all aspects of society, these social problems reflected through a variety of forms, people39。特別是新中國(guó)成立后的十多年，在舊秩序被打破而新秩序尚未完全建立之際，社會(huì)的沖動(dòng)與無(wú)序影響到方方面面，這些社會(huì)問(wèn)題通過(guò)各種形式反映出來(lái)，人民信訪就是其中的一個(gè)重要的渠道。本文通過(guò)探討十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史背景，為人民信訪制度建設(shè)找到歷史依據(jù)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)；通過(guò)對(duì)十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史進(jìn)程的把握，總結(jié)出十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)所取得的成效及其特點(diǎn)；最后通過(guò)對(duì)十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的反思總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并為新時(shí)期人民信訪制度建設(shè)提出意見(jiàn)和建議。 Based on ten years exploring the historical process of the construction of the people39。The system construction目 錄前 言 1（一）選題的緣由及意義 1（二）研究綜述 2（三）本文的邏輯結(jié)構(gòu)及其研究的重點(diǎn) 5一、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史背景 6（一）人民信訪制度建設(shè)的時(shí)代背景 6（二）人民信訪制度建設(shè)的理論基礎(chǔ) 7（三）人民信訪制度建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ) 7二、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史進(jìn)程 8（一）總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)與制度調(diào)整階段 8（二）信訪工作的轉(zhuǎn)型與制度規(guī)范階段 10（三）信訪工作的強(qiáng)化與制度成型階段 17三、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的成效 23（一）信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置及規(guī)章制度的建立 23（二）信訪隊(duì)伍建設(shè)的強(qiáng)化 24（三）信訪工作機(jī)制的完善 27四、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的特點(diǎn) 30（一）突出基層信訪業(yè)務(wù)建設(shè) 30（二）具體業(yè)務(wù)與政策研究相結(jié)合 31（三）處理個(gè)案與綜合分析、解決共案相結(jié)合 32五、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 33（一）渠道暢通和信息及時(shí)反饋是前提 33（二）領(lǐng)導(dǎo)人重視和嚴(yán)抓是關(guān)鍵 34（三）隊(duì)伍建設(shè)是基礎(chǔ) 34（四）制度建設(shè)是保障 35結(jié)束語(yǔ) 36參 考 文 獻(xiàn) 37后 記 40附：本人在讀期間發(fā)表科研論文與獲獎(jiǎng)情況一覽表 41前 言 （一）選題的緣由及意義 人民來(lái)信來(lái)訪是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府賦予人民群眾的民主權(quán)利，是人民群眾參政議政的重要方式和渠道。因此，作為社會(huì)矛盾的集中體現(xiàn)和發(fā)泄的渠道之一，信訪機(jī)器被一再地運(yùn)用。新問(wèn)題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，人民信訪的內(nèi)容和形式也相繼變化，給黨和政府帶來(lái)了前所未有的壓力，這種政治環(huán)境深深影響了當(dāng)時(shí)信訪制度的運(yùn)用和發(fā)展，并使之呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的時(shí)代特點(diǎn)。通過(guò)對(duì)人民信訪制度建設(shè)的研究能夠從側(cè)面真實(shí)、詳盡地反映我國(guó)在社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的成績(jī)與失誤，為我們總結(jié)過(guò)去，并為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，建成中國(guó)特色社會(huì)主義提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是從信訪的數(shù)量變化來(lái)研究。同時(shí)，楊靜認(rèn)為我國(guó)信訪內(nèi)容呈現(xiàn)相對(duì)集中趨勢(shì)。經(jīng)常有拉標(biāo)語(yǔ)橫幅、請(qǐng)?jiān)胳o坐、圍堵馬路等現(xiàn)象發(fā)生。理論界對(duì)信訪制度的功能定位各不相同，總體上可歸納為：溝通功能、調(diào)節(jié)功能、監(jiān)督功能、救濟(jì)功能等。第二，完善信訪制度的外部機(jī)制。，保證各級(jí)人民代表大會(huì)有效的發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力。（三）本文的邏輯結(jié)構(gòu)及其研究的重點(diǎn)論文主體內(nèi)容包含五個(gè)部分。 《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史》第2卷（1949—1978），中共黨史出版社2011年版，第744745頁(yè)。這些內(nèi)、外部的政治環(huán)境也深深的影響了當(dāng)時(shí)的人民信訪制度建設(shè)。的思想，這些科學(xué)論斷，是分析、認(rèn)識(shí)、處理信訪問(wèn)題和信訪制度建設(shè)的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想。因此，以馬克思主義和毛澤東思想作為理論支撐和指導(dǎo)，成為人民信訪制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。自此，從中央到地方都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充了負(fù)責(zé)信訪的工作人員。第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議就是在這一基礎(chǔ)上召開(kāi)的。（4）對(duì)于集體來(lái)訪，領(lǐng)導(dǎo)同志親自接待，及時(shí)處理。因此，思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題是最根本的問(wèn)題，提高認(rèn)識(shí)是做好信訪工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，這也是這次會(huì)議要解決的問(wèn)題之一。有些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，把群眾來(lái)信、來(lái)訪當(dāng)作‘雞毛蒜皮’的小事情，不愿意過(guò)問(wèn)；許多業(yè)務(wù)部門(mén)把群眾來(lái)信、來(lái)訪看成是‘額外負(fù)擔(dān)’，認(rèn)為做多了，影響自己的業(yè)務(wù)。1957年7月，國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳制定《國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)同志接見(jiàn)群眾的制度》，確定了領(lǐng)導(dǎo)同志接見(jiàn)的范圍是：反映有關(guān)政策性的問(wèn)題；目前來(lái)訪中帶有普遍性的問(wèn)題；久懸未結(jié)的復(fù)雜問(wèn)題；難處理的問(wèn)題；國(guó)外華僑、民主人士的問(wèn)題；有代表性人物和集體來(lái)訪以及其他問(wèn)題。（3）處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作，要實(shí)行專(zhuān)人負(fù)責(zé)和大家動(dòng)手相結(jié)合的辦法。因而，來(lái)信來(lái)訪尤其是給中央機(jī)關(guān)寫(xiě)信和到中央機(jī)關(guān)來(lái)訪的減少。但少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部思想不端正，怕群眾向上級(jí)尤其是中央反映他們工作的問(wèn)題，對(duì)群眾中來(lái)信采取扣壓、拆閱、涂改等不正當(dāng)做法，對(duì)寫(xiě)信人進(jìn)行打擊迫害，破壞民主生活，壓制了群眾的積極性，使許多人不愿意寫(xiě)信。（4）反右擴(kuò)大化，傷害了一些人，在許多人的心中留下了陰影，束縛著人們的思想。（5）有的地方對(duì)信訪工作不重視，表現(xiàn)在兩方面：一方面，第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議精神和以國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)的名義頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的指示》，有的縣一年