【正文】 少奇、周恩來(lái)共同簽發(fā)了中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下達(dá)的《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》，對(duì)前幾年的信訪工作進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)當(dāng)時(shí)的信訪形勢(shì)作了分析，對(duì)下一步來(lái)信來(lái)訪工作提出了要求，進(jìn)一步明確了信訪功能，做好信訪工作可以調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)的發(fā)展。中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪通知》和以前的有關(guān)信訪工作文件相比，有以下顯著特點(diǎn)：（1）要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)同志將信訪中的重要問(wèn)題，提到本機(jī)關(guān)會(huì)議研究解決，使得所有領(lǐng)導(dǎo)同志都了解和關(guān)心信訪工作。(2)在信訪干部配備、信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置上，更適合現(xiàn)實(shí)情況。這種從“專人”到“專職”，提法上雖只一字之差，但它體現(xiàn)出認(rèn)識(shí)上的一大提高，性質(zhì)上的一大改變，表現(xiàn)出對(duì)信訪工作的更加重視。（3）強(qiáng)調(diào)縣級(jí)組織的積極性和責(zé)任心，是做好信訪工作的關(guān)鍵。把縣發(fā)動(dòng)起來(lái)了，縣就可以把區(qū)、公社帶動(dòng)起來(lái)，許多問(wèn)題就可以在基層就地解決。 2．清理信訪積案在信訪案件的處理過(guò)程中，由于沒(méi)有相應(yīng)的政策和制度規(guī)定，致使有些案件得不到及時(shí)妥善的處理。這些重復(fù)來(lái)信來(lái)訪中有許多是長(zhǎng)期解決不了的積案。如何妥善、及時(shí)處理積案，已成為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和信訪部門的一大任務(wù)和研究課題。1962年4月10日，國(guó)務(wù)院秘書廳再次發(fā)出通知，要求認(rèn)真抓緊清理、及時(shí)結(jié)案上報(bào)，為了使各地清理和匯報(bào)案件規(guī)范化，減少積案，制定了回報(bào)信訪案件的5條標(biāo)準(zhǔn)：①受理單位從收到案件之日起，應(yīng)該在1個(gè)月，最遲不超過(guò)2個(gè)月回報(bào)處理結(jié)果；②回報(bào)的案件應(yīng)該做到情況已經(jīng)查清，問(wèn)題已經(jīng)按政策做了處理，處理結(jié)果已經(jīng)向來(lái)信來(lái)訪人做了交代；③一案一報(bào)，并須附上國(guó)務(wù)院交辦的原信；④各地、各部門轉(zhuǎn)報(bào)下屬單位查處結(jié)果的時(shí)候，應(yīng)該認(rèn)真審查，提出審查意見(jiàn)，并附上有下屬單位比較具體的查處材料；⑤結(jié)案以后，如果來(lái)信來(lái)訪人對(duì)處理結(jié)果不滿意，原處理單位應(yīng)該繼續(xù)負(fù)責(zé)處理。(2)國(guó)務(wù)院關(guān)于清理積案的通知。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第184頁(yè)。“這種對(duì)黨、對(duì)上級(jí)弄虛作假，不是屬于不了解情況的問(wèn)題，甚至不是主觀主義的問(wèn)題，而是一種極不老實(shí)的欺騙行為，是一種純粹的資產(chǎn)階級(jí)作風(fēng)，是完全違反黨的紀(jì)律的行為” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第499頁(yè)。 3．信訪工作幾次重要座談會(huì)從1963年到1965年，國(guó)務(wù)院秘書廳多次召集省和中央部委座談會(huì)、匯報(bào)會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。許多省都介紹過(guò)去有些案件長(zhǎng)期沒(méi)有結(jié)案的原因極為復(fù)雜，為了今后能迅速結(jié)案，明確了清理積案的原則：對(duì)屢催不報(bào)或長(zhǎng)期不徹底的案件，報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)，通知承辦部門負(fù)責(zé)信訪工作的同志處理，必要時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)可以派人下去檢查督促；個(gè)別案件由于案情復(fù)雜，涉及單位多的問(wèn)題，組織專案工作組，深入實(shí)際進(jìn)行調(diào)查處理，經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查，確實(shí)難以查清，可以說(shuō)明情況，報(bào)請(qǐng)結(jié)案；對(duì)有些糾纏案件，專門召開(kāi)會(huì)議，與有關(guān)部門共同研究處理；對(duì)一般需要經(jīng)過(guò)調(diào)查了解才能答復(fù)的，分別交主管部門辦；反映問(wèn)題已經(jīng)查清，但因有關(guān)部門意見(jiàn)不一致，不能結(jié)案的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)主管信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)同志，最后做出決定，結(jié)案上報(bào)。第二次會(huì)議是解決戶口遷移問(wèn)題。這些回鄉(xiāng)職工，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為克服國(guó)家短暫困難，做出了積極的貢獻(xiàn)。 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第934頁(yè)?！? 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第979頁(yè)?！? 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第968頁(yè)。 《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條列（草稿）》于1963年10月5日完成起草，該年11月，提交國(guó)務(wù)院召開(kāi)的山東、江蘇、安徽、河南、陜西5省信訪工作座談會(huì)上討論。1958年11月，周恩來(lái)明確了“以黨的政策方針為綱來(lái)管理檔案和從每一檔案的出處立根的管理檔案” 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第822頁(yè)。信訪檔案管理，包括信訪檔案分類、立卷、保存期限和信訪卡片的填寫及保管等。制定這些規(guī)定的指導(dǎo)思想是：既要便于保管，又要便于利用。1965年10月，國(guó)務(wù)院秘書廳將信訪檔案分為12類。分類問(wèn)題確定后，緊接著就是立卷、歸檔的問(wèn)題。這個(gè)辦法共4章20條，主要是針對(duì)國(guó)務(wù)院信訪檔案如何立卷而制定的，但對(duì)全國(guó)信訪部門的立卷工作都有指導(dǎo)意義。其中，1966年5月制定的《國(guó)務(wù)院人民來(lái)信來(lái)訪檔案保管期限的暫行規(guī)定》，比較完整、全面，將信訪檔案保管期限分為永久保管、長(zhǎng)期保管和定期保管3種，并對(duì)每種保管年限和內(nèi)容都做了具體規(guī)定。信訪部門每處理一件人民來(lái)信，接待一位來(lái)訪人都要填寫一張卡片，這是處理來(lái)信來(lái)訪問(wèn)題必不可少的第一道手續(xù)。同時(shí)，地方各級(jí)機(jī)關(guān)也相繼設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)，配備了專職干部。各省級(jí)機(jī)關(guān)一般都成立了信訪處、信訪辦公室或信訪科。如民政、文教、勞動(dòng)部門大都配有專人管理信訪工作。中央制定的規(guī)章制度可以分兩大類：一是本機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定、細(xì)則和辦法；二是整個(gè)中央機(jī)關(guān)甚至是全國(guó)信訪部門都執(zhí)行的規(guī)定。涉及整個(gè)中央機(jī)關(guān)的工作制度，要求中央各機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的。這些分工條款，后來(lái)雖然經(jīng)過(guò)幾次修改，但總體精神未變，一直沿用至“文化大革命”開(kāi)始。1957年5月28日，中央辦公廳制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作的暫行辦法》。1963年12月30日，國(guó)務(wù)院秘書廳制定《信訪檔案分類辦法》。這些矛盾，如果基層解決不好，或不能解決，當(dāng)事人就向上級(jí)機(jī)關(guān)寫信，寫信解決不了就上訪，一次得不到解決，就多次上訪，形成惡性循環(huán)。因此，在思想建設(shè)方面，要突出強(qiáng)調(diào)解決以下兩個(gè)問(wèn)題：（1）一定要把人民來(lái)信來(lái)訪工作看作是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)堅(jiān)持執(zhí)行黨的方針政策、實(shí)現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)不可缺少的工作之一，看作是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)掌握第一手真實(shí)資料的主要渠道之一，是國(guó)家機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的重要標(biāo)志。這一時(shí)期的各級(jí)政府部門制定的相關(guān)規(guī)定和制度，也為后來(lái)的信訪制度的發(fā)展奠定了厚重的制度和法理基礎(chǔ)。1966年3月，國(guó)務(wù)院秘書廳制定《縣級(jí)機(jī)關(guān)做好信訪工作的重要措施（草稿）——在公社接見(jiàn)群眾日制度》。1963年9月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》。這一次和以前的做法不一樣，這次是采取自報(bào)公議的辦法，即先由每個(gè)機(jī)關(guān)提出自己接待來(lái)訪的工作范圍，明確寫出幾條規(guī)定，再交其他機(jī)關(guān)討論，如果認(rèn)為合適了，就按照該機(jī)關(guān)確定的工作范圍去做；如果認(rèn)為不合適，再做修改、補(bǔ)充。交通部制定了《交通部處理人民來(lái)信來(lái)訪工作暫行規(guī)定》，規(guī)定將不同類型的信訪案件，分別轉(zhuǎn)交部署有關(guān)職能部門處理。 從1957年起，為了適應(yīng)信訪內(nèi)容和形勢(shì)的變化，中央和地方各級(jí)信訪機(jī)關(guān)開(kāi)始重視對(duì)信訪規(guī)章制度的修訂和補(bǔ)充，并適時(shí)制定出新的規(guī)定。至1966年，各省級(jí)機(jī)關(guān)都設(shè)立了處級(jí)信訪機(jī)構(gòu)，地縣（市）也都設(shè)立了專職信訪機(jī)構(gòu)，或配備專、兼職信訪干部。1954年12月，國(guó)務(wù)院秘書廳又成立了人民接待室，但由于來(lái)信來(lái)訪增多，工作極為緊張，來(lái)信常有積壓，沒(méi)有力量總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和抓主要問(wèn)題。對(duì)卡片的填寫、保管等，建國(guó)以來(lái)曾多次制定辦法，這些辦法是信訪部門規(guī)章制度中不可忽視的重要部分。處理信訪問(wèn)題所形成的檔案材料，按上述規(guī)定進(jìn)行整理、立卷、存檔，已經(jīng)形成了一個(gè)比較完整的、系統(tǒng)的、科學(xué)的信訪檔案管理體系和辦法。信訪檔案分類和立卷問(wèn)題確定后，相應(yīng)的保管方式、保管期限也必須明確。1963年5月，國(guó)務(wù)院秘書廳制定了《人民來(lái)信來(lái)訪檔案的立卷工作方法》。比較這三個(gè)階段的分類辦法，后一分類辦法比較合理，成為后來(lái)信訪檔案立卷的依據(jù)。1961年11月，國(guó)務(wù)院秘書廳制定的來(lái)信檔案保管辦法，是按政府的業(yè)務(wù)類別和政治運(yùn)動(dòng)等來(lái)劃分的，并把信訪檔案分為26類。信訪檔案的正確分類，是立卷和保管的首要條件和前提。到60年代初，信訪工作和其他工作同樣走上了正軌，需要建立正常的檔案管理辦法，各省、自治區(qū)和直轄市也紛紛要求國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一的信訪檔案管理辦法。 建國(guó)初期中央就十分重視信訪檔案，1951年第一次全國(guó)政府秘書長(zhǎng)及省市政協(xié)秘書長(zhǎng)會(huì)議對(duì)此問(wèn)題專門進(jìn)行了研究，并充分考慮到信訪檔案的特殊性。國(guó)務(wù)院秘書廳根據(jù)各省的意見(jiàn)，對(duì)《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條列（草稿）》又進(jìn)行了針對(duì)性的修改。 4．《各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信來(lái)訪工作條例（草稿）》的制定1961年2月的中央機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議后，黨中央、國(guó)務(wù)院采取一系列措施，處理了群眾反映的大量問(wèn)題。國(guó)務(wù)院從國(guó)務(wù)院秘書廳和有關(guān)部門抽調(diào)干部組成工作組，于1965年5月，到黑龍江、遼寧等省，和地方同志一同深入到公社、生產(chǎn)隊(duì)和被精減職工的家中，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查了解，提出解決被精減職工困難的辦法。要多方面設(shè)想，想各種辦法安置好。為了解決這些問(wèn)題，中央做了許多工作，下發(fā)了一系列的文件、指示，為處理這部分職工的來(lái)信來(lái)訪提供了政策上的依據(jù)。（4）精減遺留問(wèn)題的處理，在進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定了一系列處理精減遺留問(wèn)題的政策研究。如，集中同類問(wèn)題成批解決方面，湖北省解決的經(jīng)驗(yàn)是召開(kāi)專門會(huì)議研究，集中處理，僅1962年就先后召開(kāi)兩次會(huì)議：第一次會(huì)議是集中研究干部的調(diào)動(dòng)問(wèn)題，主要是華僑和在職干部要求照顧家庭困難和夫妻關(guān)系，需要調(diào)到廣東工作，共157件。如，1963年3月，山西、湖北、四川3省匯報(bào)會(huì)，集中討論、匯報(bào)清理信訪積案問(wèn)題；同年11月，山東、江蘇、安徽、河南、陜西5省匯報(bào)會(huì)，主要討論貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的通知》的情況、以及《各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信來(lái)訪工作條例（草稿）》；1964年8月，浙江、福建、江西、湖南、廣東5省座談會(huì)，主要是討論公文處理和來(lái)信來(lái)訪問(wèn)題，為召開(kāi)第二次全國(guó)政府秘書長(zhǎng)及省市政協(xié)秘書長(zhǎng)會(huì)議做準(zhǔn)備；1965年12月，遼寧、黑龍江、吉林、山東、河北5省座談會(huì)，集中討論精減職工的安置和已精簡(jiǎn)到農(nóng)村的職工的鞏固問(wèn)題等。1963年1月，國(guó)務(wù)院要求各地方抓緊時(shí)間，認(rèn)真處理，并于1963年3月底以前，將清理結(jié)果報(bào)告國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院秘書廳重點(diǎn)抽查了18件已經(jīng)辦結(jié)的案件，訪問(wèn)了來(lái)信來(lái)訪人和有關(guān)人員，發(fā)現(xiàn)有10件處理得不好，有的案件沒(méi)有進(jìn)行必要的調(diào)查處理，就答復(fù)來(lái)信人，算作結(jié)案；有的雖然進(jìn)行了調(diào)查處理，但沒(méi)有通過(guò)群眾徹底查清，只解決了一部分問(wèn)題，還留有尾巴，就草率結(jié)案，來(lái)信來(lái)訪人仍有意見(jiàn)。在清理積案中，各地區(qū)都有些處理得比較好的例子，但就整體而言，清理積案工作進(jìn)展仍然緩慢。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第183頁(yè)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院秘書廳多次提出，在清理積案時(shí)，要注意徹底處理新案，防止出現(xiàn)新的積案：（1）制定信訪案件回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，開(kāi)始是數(shù)量少，隨時(shí)間的推移，數(shù)量增多，難度更大，成為信訪部門的一大難題，因而受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。如，浙江省人委一年內(nèi)派人檢查了32個(gè)縣的信訪工作情況。如，對(duì)于共性問(wèn)題，上級(jí)機(jī)關(guān)和本機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志要幫助信訪部門進(jìn)行研究，督促有關(guān)業(yè)務(wù)部門從政策上加以解決。；1957年國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》中規(guī)定縣以上人民委員會(huì)“一定要有專職人員”、“專職機(jī)構(gòu)”處理信訪工作 吳超：《新中國(guó)六十年信訪制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2009年第11期 ，第46頁(yè)。并提到會(huì)議上研究，更嚴(yán)格?！锻ㄖ肥屈h政最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)名頒發(fā)的，是規(guī)格最高的文件。有的群眾上上下下跑了許多次，問(wèn)題依然如故，未能解決，牢騷滿腹。群眾等久了，還是解決不了，只好到處奔走。周恩來(lái)作了批示，要求退回從農(nóng)村帶來(lái)的人。這件事在河北引起了強(qiáng)烈反響，許多個(gè)人和組織給國(guó)務(wù)院來(lái)信，要求制止。 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第907頁(yè)。國(guó)務(wù)院秘書廳于1958年10月對(duì)反映這類問(wèn)題的來(lái)信來(lái)訪進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)一些用人單位，不經(jīng)勞動(dòng)部門批準(zhǔn)，私自招收人員，引起農(nóng)村大批勞動(dòng)力外流。《指示》決定成立以周恩來(lái)為首的“瓜菜代”領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立專門辦公室；要求地方各級(jí)黨委也成立瓜菜代領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)這一行動(dòng)的具體指導(dǎo) 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第910頁(yè)。根據(jù)毛澤東的意見(jiàn)，周恩來(lái)以他個(gè)人的名義給有關(guān)省負(fù)責(zé)同志寫信，標(biāo)題是《15省2517萬(wàn)人無(wú)飯吃的大問(wèn)題》 中央文獻(xiàn)研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第835頁(yè)。1959年，山東、河南、安徽、甘肅等少數(shù)地方發(fā)生春荒，反映春荒問(wèn)題的來(lái)信來(lái)訪有所增加，各級(jí)信訪部門如實(shí)向領(lǐng)導(dǎo)反映了缺糧的情況，為領(lǐng)導(dǎo)解決這一問(wèn)題提供了第一手資料。信中還反映有的鄉(xiāng)干部用階級(jí)斗爭(zhēng)的方式對(duì)待群眾。%，%，%，%，全國(guó)人口凈減1000萬(wàn)，1961年仍凈減348萬(wàn)。(2)解決缺糧問(wèn)題。1959年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止亂挖墳?zāi)沟耐ㄖ罚瑥恼呱献龀鲆恍┮?guī)定：對(duì)于舊有墳?zāi)?，特別是烈士、少數(shù)民族、華僑的墳?zāi)梗宦刹坏闷竭w；因基本建設(shè)、土地連片的需要，必須平遷墳?zāi)沟?，?yīng)當(dāng)向群眾宣傳解釋，取得墳主同意，并報(bào)縣（市）以上人民委員會(huì)批準(zhǔn)。用這些辦法解決了當(dāng)時(shí)迫切需要解決的許多問(wèn)題。這個(gè)辦法一直堅(jiān)持到“文化大革命”開(kāi)始。（3）組織來(lái)訪群眾勞動(dòng)，自掙路費(fèi)。為了解決這部分來(lái)訪群眾吃飯問(wèn)題，國(guó)務(wù)院秘書廳經(jīng)與北京市糧食局研究，制定了相關(guān)辦法，及時(shí)解決了未帶糧票的來(lái)訪人的困難，受到了廣大來(lái)訪人的擁護(hù)。在考慮上述因素的前提下，為了較好地處理來(lái)訪問(wèn)題，減少部門之間的扯皮，有關(guān)部門對(duì)過(guò)去的規(guī)定重新進(jìn)行了研究和明確。在這個(gè)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院草擬了《關(guān)于人民來(lái)訪歸口交辦中存在的幾個(gè)問(wèn)題的處理意見(jiàn)》、《關(guān)于解決中央各部門來(lái)訪群眾吃飯糧票問(wèn)題的意見(jiàn)》，內(nèi)務(wù)部草擬了《關(guān)于組織來(lái)訪群眾勞動(dòng)自掙路費(fèi)一些問(wèn)題的處理意見(jiàn)》。在此之后，即1958年12月，國(guó)務(wù)院秘書廳在《1958年中央和地方機(jī)關(guān)處理來(lái)信來(lái)訪工作情況的綜合整理報(bào)告》中提出需要解決以下兩個(gè)帶有共同性的問(wèn)題：第一，要求統(tǒng)一解決中央機(jī)關(guān)來(lái)訪者的食、宿、路費(fèi)問(wèn)題；第二，中央機(jī)關(guān)接待的來(lái)訪，按業(yè)務(wù)范圍“歸口辦理”。周恩來(lái)指出：“進(jìn)行調(diào)查研究，必須實(shí)事求是。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第62頁(yè)?！霸囼?yàn)田”主要是選擇、培養(yǎng)信訪工作做得好的