【正文】 十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)研究摘 要 人民信訪制度作為我國一項(xiàng)重要的民主制度，在不同的歷史時(shí)期擔(dān)負(fù)著不同的時(shí)代使命，服務(wù)于不同的中心任務(wù)。特別是新中國成立后的十多年，在舊秩序被打破而新秩序尚未完全建立之際，社會(huì)的沖動(dòng)與無序影響到方方面面，這些社會(huì)問題通過各種形式反映出來，人民信訪就是其中的一個(gè)重要的渠道。黨和政府給予了信訪制度以持續(xù)和高度的重視。當(dāng)前，中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，新時(shí)期出現(xiàn)了很多新的社會(huì)問題。這些形形色色的問題和矛盾，如果得不到及時(shí)的反饋和解決，就會(huì)給黨和國家?guī)韲?yán)重的影響，因此，人民信訪建設(shè)就顯得尤為重要。同樣面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的十年探索時(shí)期，黨和國家是如何通過信訪制度建設(shè)為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)的，值得我們研究。本文通過探討十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史背景，為人民信訪制度建設(shè)找到歷史依據(jù)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)；通過對(duì)十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史進(jìn)程的把握，總結(jié)出十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)所取得的成效及其特點(diǎn)；最后通過對(duì)十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的反思總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并為新時(shí)期人民信訪制度建設(shè)提出意見和建議。關(guān)鍵詞：十年探索時(shí)期；人民信訪；制度建設(shè)1 / 46People39。s petition system construction research in China during the ten years exploration periodAbstract People39。s petition system as a resilient system, service in the center of the different tasks in different periods and times mission. Especially after the founding of new China for more than ten years, in the old order is broken and the new order has not yet been fully established, impulse and disorder affects all aspects of society, these social problems reflected through a variety of forms, people39。s petition is one of the important channels. The Party and the government giving continued to petition system and a high degree of attention. At present, Chinese society has entered the transition period, the appearance of many new social problems in the new period. These various problems and contradictions, if not timely feedback and solve, will give the Party and the state bring serious impact, therefore, construction of people39。s petition is particularly important. Also face the social transformation period of ten years of exploration, the party and the country is how to through the petition system construction to serve socialist construction, is worth us study. In this article, through ten years of exploration history of the construction of the people39。s petition system background, find historical basis for people39。s petition system construction, theory basis and practice basis。 Based on ten years exploring the historical process of the construction of the people39。s petition system, summed up the construction of people39。s petition system during the period of ten years exploration had results and characteristics。 Finally through the ten years to explore the reflection of the construction of the people39。s petition system summed up the experience and lessons, as well as people39。s petition system construction in the new period puts forward opinions and suggestions.Key words: The ten years exploration period。 People39。s petition system 。The system construction目 錄前 言 1（一）選題的緣由及意義 1（二）研究綜述 2（三）本文的邏輯結(jié)構(gòu)及其研究的重點(diǎn) 5一、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史背景 6（一）人民信訪制度建設(shè)的時(shí)代背景 6（二）人民信訪制度建設(shè)的理論基礎(chǔ) 7（三）人民信訪制度建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ) 7二、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的歷史進(jìn)程 8（一）總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)與制度調(diào)整階段 8（二）信訪工作的轉(zhuǎn)型與制度規(guī)范階段 10（三）信訪工作的強(qiáng)化與制度成型階段 17三、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的成效 23（一）信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置及規(guī)章制度的建立 23（二）信訪隊(duì)伍建設(shè)的強(qiáng)化 24（三）信訪工作機(jī)制的完善 27四、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的特點(diǎn) 30（一）突出基層信訪業(yè)務(wù)建設(shè) 30（二）具體業(yè)務(wù)與政策研究相結(jié)合 31（三）處理個(gè)案與綜合分析、解決共案相結(jié)合 32五、十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 33（一）渠道暢通和信息及時(shí)反饋是前提 33（二）領(lǐng)導(dǎo)人重視和嚴(yán)抓是關(guān)鍵 34（三）隊(duì)伍建設(shè)是基礎(chǔ) 34（四）制度建設(shè)是保障 35結(jié)束語 36參 考 文 獻(xiàn) 37后 記 40附：本人在讀期間發(fā)表科研論文與獲獎(jiǎng)情況一覽表 41前 言 （一）選題的緣由及意義 人民來信來訪是中國共產(chǎn)黨和人民政府賦予人民群眾的民主權(quán)利，是人民群眾參政議政的重要方式和渠道。來自人民群眾的信息材料，是正確制定法律、政策不可缺少的重要依據(jù)，信訪也因此成為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及有關(guān)職能部門最關(guān)注、最重視的問題。信訪工作在協(xié)調(diào)利益沖突、化解社會(huì)矛盾中承擔(dān)的任務(wù)越來越艱巨。改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。相應(yīng)地出現(xiàn)了很多新的、復(fù)雜的矛盾，其中有許多矛盾長(zhǎng)時(shí)期沒有得到妥善解決，使得目前存在著大量信訪問題。如何解決改革開放中出現(xiàn)的方方面面的矛盾，是擺在黨和政府面前的大事。回顧歷史，我國完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造后，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大的變化。然而，經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)的嬗變必然引發(fā)某些社會(huì)不適應(yīng)，尤其是在高潮迭起的政治運(yùn)動(dòng)中，許多社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)。因此，作為社會(huì)矛盾的集中體現(xiàn)和發(fā)泄的渠道之一，信訪機(jī)器被一再地運(yùn)用。 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第47頁。十年探索時(shí)期，即從1957年的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、反右運(yùn)動(dòng)開始，到1966年“文化大革命”開始之前，這時(shí)期的信訪工作一直是圍繞中心問題、圍繞大事件而運(yùn)轉(zhuǎn)。十年探索時(shí)期，出現(xiàn)了一系列的群眾性政治運(yùn)動(dòng)：整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、反右運(yùn)動(dòng)、“大躍進(jìn)”和“四清”社教運(yùn)動(dòng)等等，信訪與這些群眾性政治運(yùn)動(dòng)都有相應(yīng)的關(guān)系。這一時(shí)期的群眾運(yùn)動(dòng)大多是沒有依照法律進(jìn)行的，它對(duì)解決政治問題和社會(huì)問題所產(chǎn)生的消極影響，隨著建國后歷次大的政治運(yùn)動(dòng)逐漸凸顯出來?！斑@種所謂‘群眾運(yùn)動(dòng)’，往往沒有真正的群眾基礎(chǔ),而是在強(qiáng)迫命令的情況下進(jìn)行的，表面上轟轟烈烈，實(shí)際上空空洞洞。這種違反群眾路線的所謂的‘群眾運(yùn)動(dòng)’，不僅不能真正反映群眾的意見和要求，而且損害了群眾的積極性，損害了黨的威信” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第404頁。新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，人民信訪的內(nèi)容和形式也相繼變化，給黨和政府帶來了前所未有的壓力，這種政治環(huán)境深深影響了當(dāng)時(shí)信訪制度的運(yùn)用和發(fā)展，并使之呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的時(shí)代特點(diǎn)。十年探索時(shí)期，圍繞信訪工作，中共中央召開了大量的會(huì)議，做出相應(yīng)的指示并出臺(tái)相關(guān)政策來進(jìn)一步規(guī)范和健全信訪制度。如：“歸口管理”的完善，盡量把問題解決在基層，采取措施有序引導(dǎo)和規(guī)范進(jìn)京來訪 李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，清華大學(xué)出版社2007年版，第6062頁。等。從中央到地方在十年探索時(shí)期的不同階段，針對(duì)不同的信訪內(nèi)容和信訪形勢(shì)采取了不同的工作方針和方法，使得這一時(shí)期的信訪制度建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。研究十年探索時(shí)期人民信訪制度建設(shè)，對(duì)我們?cè)谛聲r(shí)期，分析研究我國信訪工作現(xiàn)狀，深刻查找存在的問題，進(jìn)一步明確信訪工作的職能定位，探究創(chuàng)新新形勢(shì)下信訪工作，切實(shí)發(fā)揮信訪工作的作用，最大限度地增加和諧因素，不斷促進(jìn)社會(huì)和諧，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。（二）研究綜述 國內(nèi)對(duì)人民信訪制度建設(shè)這一課題的研究，從1995年國務(wù)院頒布實(shí)施我國第一部《信訪條例》以來，成為熱點(diǎn)。《信訪條例》的誕生，標(biāo)志著我國依法辦理信訪的原則得到了進(jìn)一步的落實(shí)和發(fā)展，為開創(chuàng)信訪工作的新局面創(chuàng)造了條件。通過對(duì)人民信訪制度建設(shè)的研究能夠從側(cè)面真實(shí)、詳盡地反映我國在社會(huì)主義建設(shè)過程中的成績(jī)與失誤，為我們總結(jié)過去，并為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，建成中國特色社會(huì)主義提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。當(dāng)前，中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，新時(shí)期出現(xiàn)的形形色色的問題和矛盾，如果得不到及時(shí)的反饋和解決，就會(huì)給黨和國家?guī)韲?yán)重的影響，這極大地推動(dòng)了關(guān)于人民信訪制度建設(shè)的研究。理論界、學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了探討和研究，形成了一些學(xué)術(shù)成果 。如：刁杰成的《人民信訪史略》、應(yīng)星主編的《新中國信訪制度的歷史》、周占順的《中國信訪寫真》、金國華與湯嘯天主編的《信訪制度改革研究》、李宏勃的《法制化進(jìn)程中的人民信訪》等。此外，于建嶸的《中國信訪制度批判》、段占清的《試論我國的信訪制度改革》、朱最新與朱孔武的《權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度》、李齊申的《我國信訪制度的不足和完善》、王棲的《我國信訪制度存在的問題及對(duì)策分析》、孫大雄的《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》、楊靜的《完善我國信訪制度問題研究》等，從不同角度對(duì)我國信訪制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究，并提出很多有意義的思考。另外，少數(shù)著作也有部分章節(jié)涉及到信訪制度，如《中華人民共和國政治制度》、《中國行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)》等。學(xué)者們研究信訪制度建設(shè)所涉及到的問題相當(dāng)廣泛，本文對(duì)此進(jìn)行概要的介紹，以幫助我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和研究人民信訪制度建設(shè)。 （1）關(guān)于信訪制度運(yùn)行現(xiàn)狀及其原因的研究關(guān)于我國信訪制度運(yùn)行現(xiàn)狀方面的的研究，學(xué)者有很多，研究的視角也有所不同。一是從信訪的數(shù)量變化來研究。有學(xué)者認(rèn)為，我國信訪總量幾年來居高不下，上升趨勢(shì)明顯。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，出現(xiàn)的所有矛盾和問題基本上都可以通過信訪形式反映。而信訪部門實(shí)際解決問題的能力又受到現(xiàn)實(shí)的制度和政策制約，導(dǎo)致問題長(zhǎng)期解決不了，出現(xiàn)積案。二是從信訪內(nèi)容變化來研究。學(xué)者認(rèn)為，我國目前信訪內(nèi)容復(fù)雜，涉及面廣。信訪主體主要是廣大工人、農(nóng)民，近幾年來，城市拆遷戶、下崗分流人員等新型信訪群體的出現(xiàn)，使得信訪主體范圍的擴(kuò)大，信訪內(nèi)容更加復(fù)雜，涉及面變廣 段高祥，陳祤：《淺談當(dāng)今我國行政信訪》，《今日南國》2009年第11期，第124頁。同時(shí)，楊靜認(rèn)為我國信訪內(nèi)容呈現(xiàn)相對(duì)集中趨勢(shì)。如，房屋拆遷問題 楊靜：《完善我國信訪制度問題研究》，《法商論叢》2009年第6期，第67頁。越來越受到廣大人民群眾的關(guān)注。張春照將這些信訪內(nèi)容總結(jié)為：三農(nóng)問題、城鎮(zhèn)拆遷安置問題、干部作風(fēng)問題、勞動(dòng)社保問題 張春照：《中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析》，《新西部》2009年第22期，第79頁。等等。三是關(guān)于信訪方式的研究。有學(xué)者通過調(diào)查研究后，認(rèn)為目前我國信訪方式上，群訪、越級(jí)訪等極端不良上訪行為增加。纏訪、鬧訪、重復(fù)訪、越級(jí)訪問題嚴(yán)重。經(jīng)常有拉標(biāo)語橫幅、請(qǐng)?jiān)胳o坐、圍堵馬路等現(xiàn)象發(fā)生。甚至有人通過自殺的方式和手段向職能部門請(qǐng)?jiān)浮Ｋ氖顷P(guān)于信訪職能部門的研究。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)“不作為”現(xiàn)象層出不窮。某些信訪干部存有不正確的政績(jī)觀，為了一己之私，對(duì)待群眾放映的問題和訴求，非但不幫助解決，反而設(shè)法阻撓，比如通過截訪和堵訪 王會(huì)智，劉新君：《論我國信訪制度的困境及對(duì)策》，《吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期，第44頁。的惡劣行為阻止信息的及時(shí)反饋。 （2）關(guān)于信訪制度的功能問題的研究任何制度的設(shè)置都有其特定的功能，信訪制度也不例外。準(zhǔn)確把握信訪制度的功能對(duì)研究我國信訪制度有著至關(guān)重要的作用。理論界對(duì)信訪制度的功能定位各不相同，總體上可歸納為：溝通功能、調(diào)節(jié)功能、監(jiān)督功能、救濟(jì)功能等。有學(xué)者指出，如果過高地估計(jì)信訪制度的功能，只會(huì)使信