【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 務(wù)效率。第二，政府機(jī)構(gòu)的官僚們并不以利潤(rùn)最大化作為其工作目標(biāo)。由于追求利潤(rùn)必然要降低成本，不以營(yíng)利為目的的政府機(jī)構(gòu)所提供的公共物品，往往要與相對(duì)較高的成本相伴隨。第三，公共物品通常不以價(jià)格形式出售。因此，社會(huì)成員在對(duì)公共部門的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，其敏感程度肯定低于市場(chǎng)價(jià)格。實(shí)證分析表明，官僚們對(duì)政府預(yù)算極大化的追求，必然導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供給量過剩，而高于其最佳的產(chǎn)量水平。三、公共物品有效供給的條件通過上面的論述我們得出結(jié)論，公共物品必須由公共部門來(lái)提供，那么政府如何有效率地來(lái)提供公共物品呢？下面我們將集中地討論這一問題。如前所述，任一種物品的市場(chǎng)均衡產(chǎn)量、價(jià)格由其供給曲線和需求曲線的交點(diǎn)決定，需求曲線應(yīng)與該物品消費(fèi)方的邊際效用曲線相一致，供給曲線應(yīng)與該物品生產(chǎn)方的邊際成本曲線相一致，這樣，社會(huì)邊際收益對(duì)于社會(huì)邊際成本，帕累托最優(yōu)得以實(shí)現(xiàn)。在我們循此思路來(lái)推導(dǎo)公共物品有效供給的實(shí)現(xiàn)條件之前，有必要首先回顧一下私人物品的帕累托最優(yōu)供給量的決定。（一） 帕累托最優(yōu)供給量1. 私人物品的有效供給。消費(fèi)者的出價(jià)是與其消費(fèi)公共物品所獲得的邊際效用相一致的，所以所有消費(fèi)者出價(jià)的總和就是其邊際效用的總和，即社會(huì)邊際收益。這樣，在E 的社會(huì)邊際成本等于社會(huì)邊際收益，實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。因此，公共物品帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)條件可具體地寫成：公共物品的價(jià)格事實(shí)上就是稅收，關(guān)于公共物品有效供給的分析基本上是假定以個(gè)人交納的稅收來(lái)負(fù)擔(dān)公共物品的生產(chǎn)成本，稅收應(yīng)由個(gè)人的收益程度決定，實(shí)行差別的稅收，這被稱為稅收的收益原則。（二）林達(dá)爾均衡（Lindahl Equilibrium）瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾（Erik Lindahl）從另一角度進(jìn)行了公共物品有效供給的研究，提出了較有啟發(fā)性的理論模型。公共物品有效供給的關(guān)鍵在于消費(fèi)者按自己從公共物品消費(fèi)中獲得的邊際效用水平真實(shí)地表示自己對(duì)公共物品的需求，從而相應(yīng)地承擔(dān)公共物品的成本。然而，這也正是公共物品有效供給的困難之所在。四、混合物品（一）混合物品的概念及分類從考察混合物品的性質(zhì)出發(fā)，可以將混合物品分為擁擠性的公共物品和價(jià)格排他性的公共物品兩類。擁擠性的公共物品。擁擠性的公共物品（congestible public goods）是混合物品的一種。所謂擁擠性的公共物品，是指那些隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠，從而會(huì)減少每個(gè)消費(fèi)者可以從中獲得的效益的公共物品或服務(wù)。這種物品或服務(wù)的效用雖為整個(gè)社會(huì)成員所共享，但在消費(fèi)上具有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性。價(jià)格排他性的公共物品價(jià)格排他性的公共物品（priceexcludable public goods）是另一種混合物品。所謂價(jià)格排他性的公共物品，是指那些效益可以定價(jià)，從而可以在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排他性的公共物品或服務(wù)。這類物品或服務(wù)的特點(diǎn)是一方面，它的效用名義上向社會(huì)提供，即誰(shuí)都可以享用；另一方面，它在受益上卻可以排他，即誰(shuí)花錢誰(shuí)受益。（二）混合物品的供給私人物品或服務(wù)由私人部門通過市場(chǎng)提供，公共物品或服務(wù)由政府部門以非市場(chǎng)方式提供，這只是理論上的一種理想化的說(shuō)法，現(xiàn)實(shí)生活中的情況并非如此簡(jiǎn)單。實(shí)踐上，很難將市場(chǎng)的供給和政府的供給截然分開。在許多物品或服務(wù)上，市場(chǎng)的供給和政府的供給都是交織在一起的，這突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供給上。就兩類混合物品或服務(wù)來(lái)看，它們的一個(gè)共同特點(diǎn)，就是既可以由私人部門通過市場(chǎng)提供，也可以由政府部門給予補(bǔ)助的辦法通過市場(chǎng)提供。擁擠性公共物品的供給。價(jià)格排他性公共物品的供給。五、公共物品供給的變化趨勢(shì)（一）公共物品供給主體的多元化（二）公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富（三）公共物品供給質(zhì)量日趨提高第三節(jié) 公共物品管理中的政府行為一、政府提供公共物品的方式（一）政府提供不等于政府直接生產(chǎn)（二）政府供給的兩種方式從世界各國(guó)的情況看，政府提供公共物品有兩種基本方式，一是政府直接生產(chǎn)，一是政府間接生產(chǎn)。政府間接生產(chǎn)公共物品主要有以下幾種方式：政府與私人簽定生產(chǎn)合同。授權(quán)經(jīng)營(yíng)。出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府經(jīng)濟(jì)資助。政府參股。二、改革政府在公共物品管理中的行為首先，應(yīng)有進(jìn)有退，以進(jìn)為主，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。政府應(yīng)從絕大多數(shù)私人物品直接生產(chǎn)領(lǐng)域退出，通過拍賣和股份制改造等方式，將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到教育、科學(xué)、安全秩序和社會(huì)保障等公共物品領(lǐng)域，增加這些領(lǐng)域的政府投入，以改變公共物品領(lǐng)域政府進(jìn)入不足、公共物品供給短缺的現(xiàn)狀。其次，應(yīng)完善公共物品的提供方式，將政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)，提高公共物品的供給效率。第三，公共物品生產(chǎn)的主體（投資主體）應(yīng)多元化，尤其是允許和鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共物品。第四，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供給領(lǐng)域，使公共物品領(lǐng)域成為行政方式和競(jìng)爭(zhēng)方式共同調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。最后，應(yīng)明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機(jī)制。應(yīng)根據(jù)公共物品的公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大小，明確各類公共物品應(yīng)由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)提供，明確中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。 公共管理職能概述一、 公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。具體理解：1. 公共管理職能的實(shí)施者是整個(gè)公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類公共管理組織。2. 公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)，是國(guó)家或社會(huì)通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對(duì)于各種類型的政府機(jī)構(gòu)而言，國(guó)家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來(lái)運(yùn)行的。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來(lái)自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。3. 公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對(duì)一國(guó)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國(guó)防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。4. 公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。由上可見，公共管理職能與通常所說(shuō)的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個(gè)不同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個(gè)核心構(gòu)成部分，隨著社會(huì)自治能力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會(huì)化改革在各國(guó)的展開，公共管理職能越來(lái)越超出政府職能的范圍。（二）公共管理部門及其職能的存在原因首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會(huì)分工發(fā)展到一定程度的必然要求。其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國(guó)社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會(huì)的自治能力密切相關(guān)。二 、公共管理的程序性功能（一）決策（二）組織（三）領(lǐng)導(dǎo)（四）控制三、公共部門的任務(wù)性職能（一）經(jīng)濟(jì)職能1. 宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展，等等。2. 微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場(chǎng)主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活動(dòng)。（二）政治職能1. 民主建設(shè)。2. 社會(huì)治安。3. 國(guó)家安全。（三）社會(huì)職能1. 提供社會(huì)保障。2. 促進(jìn)公正的收入分配。3. 環(huán)境保護(hù)。（四）文化職能文化職能是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，它涉及到科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進(jìn)步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進(jìn)。四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)（二）界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性（三）提供公共產(chǎn)品（四）保障收入分配的公正化（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。原始社會(huì)的公共管理職能極其簡(jiǎn)單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。最后，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。前資本主義國(guó)家時(shí)期的公共職能體系存在3 個(gè)基本特征：（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國(guó)家安全職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。（2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。（3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國(guó)家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會(huì)矛盾的對(duì)抗程度所決定的。二、西方國(guó)家公共管理職能及其變遷根據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國(guó)家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3 個(gè)不同階段。（一）自由放任主義具體地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。這主要是運(yùn)用國(guó)家機(jī)器保衛(wèi)國(guó)家安全和必要的社會(huì)法律秩序。但與此同時(shí)，一些有關(guān)公民政治與社會(huì)權(quán)利的法律，尤其是憲法得到制定與實(shí)施，使得民主政治職能也得到前所未有的發(fā)展。（2）在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)社會(huì)與市場(chǎng)秩序的“守夜人”角色。（3）出于對(duì)整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會(huì)提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會(huì)管理職能。（二）國(guó)家干預(yù)主義從19 世紀(jì)末一直到20 世紀(jì)70 年代末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。在這一歷史階段，西方各國(guó)政府對(duì)其公共部門的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國(guó)家”取代“守夜警察”成為各國(guó)政府職能體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。主要由于自由市場(chǎng)自身發(fā)展所導(dǎo)致的壟斷問題與社會(huì)財(cái)富的“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生，這一方面使得自由放任的資本主義再也無(wú)法僅僅憑借市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)來(lái)促成社會(huì)資源的有效配置并推動(dòng)生產(chǎn)力與國(guó)民財(cái)富的不斷增長(zhǎng)，另一方面也使得社會(huì)矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。其結(jié)果是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為核心的政權(quán)與社會(huì)秩序危機(jī)的持續(xù)加深，其集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與兩次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。（2）各國(guó)公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)矛盾的普遍激化，為了維持必要的政治與法律秩序，西方各國(guó)的政治統(tǒng)治職能普遍得到加強(qiáng)，其中，以德國(guó)與日本為首的國(guó)家甚至一度走上了法西斯恐怖統(tǒng)治的極端道路。至于政治民主職能，除了美國(guó)等極少數(shù)國(guó)家可能例外之外，在西方各國(guó)總體上有所削弱。（3）在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，各國(guó)普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。面對(duì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所無(wú)法避免的種種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)，西方各國(guó)日益意識(shí)到放任主義的局限性。凱恩斯主義的興起更是要求各國(guó)政府采取積極的干預(yù)主義政策以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會(huì)福利等前所未有的公共價(jià)值目標(biāo)問題。尤其是在二戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國(guó)家都實(shí)施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠Ｕ?。（三）新古典主義干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)二三十年“繁榮”的一個(gè)重要因素。然而，它也存在系列問題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國(guó)家集體置于社會(huì)個(gè)人之上，這與西方社會(huì)的個(gè)人主義價(jià)值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個(gè)有爭(zhēng)議的論題。事實(shí)上，自由主義公共職能模式主張直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國(guó)文化傳統(tǒng)，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事實(shí)日益表明，市場(chǎng)不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會(huì)帶來(lái)更大的損害。尤其是從20 世紀(jì)70 年代末開始，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當(dāng)今西方各國(guó)公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（1）政治職能的對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對(duì)有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)出一步加強(qiáng)。（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國(guó)公共管理職能體系中所占地位越來(lái)越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。三、建國(guó)后我國(guó)公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系我國(guó)傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來(lái)的，這種模式的主要特點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：（1）以階級(jí)斗爭(zhēng)作為整個(gè)公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對(duì)主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。（2）經(jīng)濟(jì)管理職能方面，由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。事實(shí)上，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)并不存在現(xiàn)代意義的市場(chǎng)，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說(shuō)微觀經(jīng)濟(jì)主體。（3）社會(huì)、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄