論征收法律制度的幾個問題(編輯修改稿)
2025-05-10 01:46 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 殊性在于：土地征收的同時，土地使用主體的使用權(quán)（國有土地使用權(quán)和農(nóng)村承包土地使用權(quán)）和特許物權(quán)（林業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等）也被剝奪了。那么，這些除土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利（這里的土地他項權(quán)利不包括債權(quán)，因為債權(quán)人僅能對土地所有人而不能對國家主張權(quán)利）是否為征收的客體呢？在我們看來，土地他項權(quán)利應(yīng)為土地征收的客體。比如在西方國家，土地征收的客體為所有權(quán)以及土地所有權(quán)所屬的民事權(quán)利?！兑獯罄穹ǖ洹返?34條規(guī)定：不得全部或部分地使任何所有人喪失所有權(quán)，但是為了公共利益的需要依法宣告征收并且給予合理補(bǔ)償?shù)那闆r不在此限。同時對于土地所有權(quán)產(chǎn)生的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等附屬權(quán)益在征收時的補(bǔ)償也分別作出規(guī)定。 「11」 《俄羅斯聯(lián)邦民法典》在第235條將征收作為所有權(quán)終止的原因，同時，第239條第1項還規(guī)定：如果為了國家或自治地方的需要而征收土地，但又不可能不終止該土地上的建造物、構(gòu)筑物或其他不動產(chǎn)所有權(quán)時，則該財產(chǎn)應(yīng)分別依法向所有權(quán)人征收。第283條規(guī)定：在為國家或自治地方需要征收土地時土地占有權(quán)和使用權(quán)終止；如果為了國家或自治地方需要所征收的土地是根據(jù)終身繼承占有權(quán)或永久使用權(quán)而被占有或使用，則這些權(quán)利參照征收補(bǔ)償程序辦理?？梢姡鞣桨l(fā)達(dá)國家的立法成例已把土地和土地他項權(quán)利規(guī)定為征收的客體。我國的征收立法應(yīng)借鑒這些立法成例，把土地他項權(quán)利也規(guī)定為征收的客體?！ τ谕恋厣系慕ㄖ锸欠衽c土地發(fā)生附隨性征收效應(yīng)，各國有兩種立法例：一種是強(qiáng)制合并主義。在歐洲各國多規(guī)定使用有建筑物的土地，必然同時使用建筑物，因為房屋和其他建筑物是自然或是人為地與土地結(jié)為一體的不動產(chǎn)；「12」 一種是選擇主義，如我國臺灣地區(qū)《土地法》規(guī)定，征收土地時，其定著物一并征收，但該定著物所有人要求取回并自行遷移者，不在此限?！?3」 很明顯，選擇主義在不違背不動產(chǎn)附屬性和征收目的的前提下，賦予被征收人較靈活的選擇權(quán)，是一種較為不錯的立法選擇?！ τ诤腺Y與外資企業(yè)的征收，一般是把企業(yè)財產(chǎn)當(dāng)作一個集合體來對待的。我們把合資與外資企業(yè)的征收財產(chǎn)分解，可以分為四類：（1）企業(yè)廠房。企業(yè)廠房所有權(quán)因征收而移轉(zhuǎn)歸國家所有，因而企業(yè)廠房所有權(quán)為征收之客體。（2）企業(yè)設(shè)備及其他動產(chǎn)。企業(yè)在被征收時，若對企業(yè)財產(chǎn)一并征收時，則征收客體已包涵企業(yè)設(shè)備及其他動產(chǎn)。（3）企業(yè)土地使用權(quán)。企業(yè)廠房所占有的土地使用權(quán)一般是通過簽定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議而獲得的，國家通過征收而使該協(xié)議項下之土地使用權(quán)終止，國家應(yīng)依合同剩余使用年限而給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。（4）無形財產(chǎn)權(quán)利。無形財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵一般包括三個方面：一是創(chuàng)造性智力成果（如作品、工業(yè)技術(shù)）；二是經(jīng)營性標(biāo)記（即工業(yè)標(biāo)志如商標(biāo)、商號、原產(chǎn)地名稱等）；三是經(jīng)營性資信（包括特許專營權(quán)、特許交易資格、信用及商譽(yù)等）?！?4」 在對合資企業(yè)和外資企業(yè)征收過程中，應(yīng)對因企業(yè)終止而不能繼續(xù)予以使用的無形財產(chǎn)權(quán)給予合理的補(bǔ)償。我們認(rèn)為，經(jīng)營性標(biāo)記和經(jīng)營性資信一般應(yīng)予以補(bǔ)償，因為它們在一般意義上隨著企業(yè)主體的消滅而不能被權(quán)利享有者繼續(xù)利用；但作品及工業(yè)技術(shù)一般不應(yīng)補(bǔ)償，因為它們具有獨(dú)占性和可移動性，可以由權(quán)利享有者在任何地方任何時間加以利用。當(dāng)然，如果企業(yè)被征收后，企業(yè)所有者另行擇地繼續(xù)舉辦企業(yè)的，對于無形財產(chǎn)權(quán)利都不應(yīng)補(bǔ)償，因為它們可以在國內(nèi)繼續(xù)利用，并未因征收而遭受損害?！【C上所述，對征收的客體，按財產(chǎn)類型我們可以整合為：不動產(chǎn)、動產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利（包括土地他項權(quán)利和無形財產(chǎn)權(quán)利等）三類。原則來講，不論何種財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，凡屬國家主權(quán)支配范圍內(nèi)的均可依法征收。但也有例外，存在下列一般不得進(jìn)行征收的財產(chǎn)權(quán)客體：（1）受治外法權(quán)限制而超越國家主權(quán)支配的土地使用權(quán)，不得進(jìn)行征收；（2）名勝古跡一般不得進(jìn)行征收?！ ∷摹⒄魇漳康暮驼魇粘绦颉 ≡诜彩谴_立公益征收制度的國家，憲法及民法上都無一例外地將征收的目的明確限定為公共福利、公共利益等。在美國，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對“publicuse”作擴(kuò)展解釋，將“publicuse”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publieed”（公共需要）、“publicwelfare”（公共福祉）?！?5」 但是，這一系列的擴(kuò)展解釋都沒有離開“公共利益”這一財產(chǎn)征收的基本目的。并且，美國判例法已經(jīng)把公用征收概念演化成公益征收，即須以公平補(bǔ)償為代價才能實施征收，以區(qū)分以公益為目的來行使的警察權(quán)力。這種權(quán)利行使實際產(chǎn)生了征收的效果，但并不須以公平補(bǔ)償為行使條件?！?6」 我國已有的兩個物權(quán)法草案建議稿都把公共利益作為征收目的，由于公共利益是一個寬泛的概念，為了防止借此濫用征收制度，有學(xué)者還列舉了公共利益的內(nèi)容。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)及國家法律規(guī)定的其它公共利益。「17」 我們認(rèn)為，這種對公共利益內(nèi)容的列舉方式，較好地解決了如何界定“公共利益”的難題。因為“即使我們把公共利益當(dāng)作可行的標(biāo)準(zhǔn)，除非進(jìn)一步解釋或限定其含義，這種術(shù)語也是不合適的。否則，就等于否定立法機(jī)關(guān)不得將其立法權(quán)授出的規(guī)則，因為任何這樣的授權(quán)都有授出的權(quán)力為公共利益而行使的含義?！薄?8」 征收的公益有別于一般的公益，是一種“特別選擇的公益，”決定這種征收公 益的類型是立法者的職責(zé)。立法者應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)周密地斟酌國家、社會的急迫需求，并且，必須著眼于盡可能地保障人民的財產(chǎn)為其出發(fā)點(diǎn)后，才能決定何時可行使征收的權(quán)利。根據(jù)征收的的來劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應(yīng)通過合同方式來變更財產(chǎn)權(quán)利，但公益征收不需采合同方式，可直接依特殊行政程序進(jìn)行?！ 」嬲魇盏某绦蚴菍Ρ徽魇杖说囊环N法律程序保障，是公益征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。在美國，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關(guān)于“正當(dāng)法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公益征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國，公益征收的復(fù)雜程序令人注目，法國行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個階段。「19」 征收的行政程序解決兩個問題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設(shè)定了四個環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查；二是作出批準(zhǔn)公用目的
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