關(guān)于關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探(編輯修改稿)
2025-04-23 00:58 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 及隱蔽的狀態(tài)下進(jìn)行的，缺乏合理規(guī)制，從而難免引發(fā)諸多問(wèn)題，導(dǎo)致糾紛及矛盾沖突，影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展[6]?？梢?，如果政府一味無(wú)視制度的歷史沿革與市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的高度管制與禁止，而不是通過(guò)疏通和堵漏相結(jié)合的土地制度去變革現(xiàn)行制度中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)生活的部分，將可能導(dǎo)致因管治過(guò)度而引發(fā)的政府失靈，加劇矛盾。綜上所述，集體建設(shè)用地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約性因素之一，而現(xiàn)行調(diào)整集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之法律法規(guī)，因其自身的滯后性、局限性以及故能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革，勢(shì)在必行。三、通過(guò)制度創(chuàng)新使集體建設(shè)用地使用權(quán)合法化、規(guī)范化流轉(zhuǎn)中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化權(quán)力的制度安排，其最大的弊端在于限制和約束了農(nóng)民自由而全面地發(fā)展。建國(guó)以來(lái)的多輪土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始終將政府對(duì)土地的統(tǒng)一管理職能和政府壟斷職能混為一談，而沒(méi)有去圍繞土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政府與市場(chǎng)關(guān)系的機(jī)制基礎(chǔ)進(jìn)行創(chuàng)新，一直因?yàn)檎约赫{(diào)控自己，政府自己監(jiān)管自己而治標(biāo)不治本。[7]”因?yàn)檗r(nóng)村土地制度的構(gòu)建直接關(guān)系農(nóng)民階層的命運(yùn)，改革不能忽視其愿望與訴求。故新的改革，應(yīng)走出一味強(qiáng)調(diào)政府管制與控制的誤區(qū)，在尊重歷史與現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)需求的基礎(chǔ)上，依靠公有制土地實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，實(shí)行疏通與堵漏相結(jié)合的靈活的土地制度。（一）明確界定集體建設(shè)用地所有權(quán)主體及其代表主體和其享有的農(nóng)地權(quán)利如前文所述，目前現(xiàn)實(shí)社會(huì)中有些地方根本就不存在所謂村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，或者其在性質(zhì)上已不同于土地管理法頒布時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織， 這就使得大多數(shù)情況下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體由村委會(huì)——這一有準(zhǔn)行政性質(zhì)的基層村民自治組織充當(dāng)，在監(jiān)督機(jī)制缺乏的情況下，也為個(gè)別村干部權(quán)力尋租留下空間。這種情況下，需合理界定農(nóng)村實(shí)際的土地所有權(quán)主體。其實(shí)，真正的所有權(quán)主體應(yīng)是農(nóng)村全體村民，而非某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)組織只是占有、經(jīng)營(yíng)與管理而已。村集體擁有所有權(quán)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)擁有完整的占有、使用、收益及處分權(quán)能，而不是目前的收益權(quán)能受限、處分權(quán)能缺乏的所有權(quán)。這將嚴(yán)重影響集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一種資源、一種資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作為生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。故應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體權(quán)能完整的農(nóng)地所有權(quán)，讓在全國(guó)普遍存在的具有相對(duì)獨(dú)立主體資格的村民委員會(huì)為集體所有權(quán)代表主體。實(shí)行集體土地所有權(quán)與用益物權(quán)的真正分離，適當(dāng)限制其集體財(cái)產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟(jì)權(quán)能，而加強(qiáng)其公共管理與服務(wù)職能。即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)市、縣級(jí)政府土地規(guī)劃組織本行政區(qū)劃內(nèi)各村委會(huì)實(shí)際情況對(duì)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在計(jì)劃管理、總量控制的前提下實(shí)行集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)。由農(nóng)村集體享有建設(shè)用地使用權(quán)的所有權(quán)、使用、收益、處分權(quán)能及流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。這樣以來(lái)，既可使權(quán)利與權(quán)力相互制約，避免權(quán)力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，合理界定集體建設(shè)用益物權(quán)類型、權(quán)能及具體流轉(zhuǎn)制度在我國(guó)農(nóng)村，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民集體才是土地的所有權(quán)主體，而作為集體成員的村民，只享有對(duì)土地占有、經(jīng)營(yíng)、使用的權(quán)利。故就作為建設(shè)用地者個(gè)體的村民所享有的使用權(quán)來(lái)說(shuō)，其在本質(zhì)上為他物權(quán)中的用益物權(quán)。作為他物權(quán)，是對(duì)他人財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利，內(nèi)容包括占有、使用、收益處分某一方面對(duì)物的支配權(quán)。而用益物權(quán)是對(duì)他人所有之物享有以使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，即對(duì)他人之物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益之權(quán)利。此處的收益不僅表現(xiàn)為對(duì)土地開發(fā)利用之成果直接享有所有權(quán)，還表現(xiàn)為處分某一方面對(duì)土地的支配權(quán)，即通過(guò)用益物權(quán)之流轉(zhuǎn)增加收益的行為[8]。而我國(guó)目前村民所享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，不僅在用途上為國(guó)家法律所嚴(yán)格限制，而且對(duì)于流轉(zhuǎn)性收益的取得更為法
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