【文章內(nèi)容簡介】 于世界平均水平、效率明顯不佳的情況下，有關(guān)方面仍不斷強調(diào)對高等教育特別是重點大學(xué)的財力支持，大搞“XX工程”一類的設(shè)租、尋租安排，讓各高校爭當(dāng)享受政府特殊財力支持的“重點”。這種急功近利的投入巨資打造“一流大學(xué)”的投入傾斜政策，使我們的財政教育支出不是雪中送炭而是錦上添花，導(dǎo)致有限的教育資源效益極低。更為嚴(yán)重的是，高等教育投入政策的這種示范效應(yīng)已經(jīng)在整個教育界普遍蔓延開來，特別是高中教育和地方高等教育領(lǐng)域，地方政府紛紛投入巨資建設(shè)本地區(qū)的“高水平大學(xué)”、“重點高中”等“名校”比如河北省2005年財政撥預(yù)算中安排的專用經(jīng)費共55622萬元，其中，高水平大學(xué)建設(shè)經(jīng)費8000萬元，用于我省在現(xiàn)有重點大學(xué)建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點建設(shè)1—2所高水平大學(xué)。這是預(yù)算中資金數(shù)額最大的項目；重點大學(xué)建設(shè)經(jīng)費7900萬元，用于高水平大學(xué)以外的8—9所省屬重點大學(xué)的建設(shè)；一般院校建設(shè)經(jīng)費2880萬元，主要用于一般院校（20所）學(xué)科建設(shè)、設(shè)備購置等方面。與此同時，隨著國家對非義務(wù)教育收費政策的松動，教育界興起了“名校”辦“民?！钡臒岢?，近年來城鄉(xiāng)中小學(xué)普遍出現(xiàn)了校方以多種形式提高收費的風(fēng)潮。這些“名?！痹谪斦度牒驼叩碾p重資助下財源滾滾，而其他一般學(xué)校則艱難度日且每況愈下。這種向少數(shù)“重點”學(xué)校傾斜的政策，客觀上加劇了我國業(yè)已存在的教育不公平，又強化了財政教育支出結(jié)構(gòu)的扭曲，大大降低了財政資金的使用效益和效率。事實上，受多種因素制約，我國財政支出中教育支出的比重是較低的，因此更需要非常注重優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。一言以蔽之，我國本末倒置的政府教育支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)向必須改變。此外，高等教育支出結(jié)構(gòu)不合理，還表現(xiàn)在大量資金用于非教學(xué)用途（如離退休人員經(jīng)費、后勤社會化改革滯后占用大量資金等），浪費了有限的教育資源。（四）縣級教育統(tǒng)籌難以實現(xiàn)教育公平為了從整體上推進我國義務(wù)教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，2005年5月教育部印發(fā)了《關(guān)于進一步推行義務(wù)教育均衡化發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“意見”），要求各級教育行政部門充分認(rèn)識推進義務(wù)教育均衡發(fā)展在構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用，把今后義務(wù)教育工作重心進一步落實到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、校際之間教育差距擴大勢頭，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。“意見”進一步強化了地方政府在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任，要求當(dāng)前以區(qū)域推進為重點，優(yōu)先解決好縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡問題。這是目前在國家層面上推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大舉措。我們以為，縣級教育統(tǒng)籌難以實現(xiàn)教育公平。原因如下：1． 縣級政府教育權(quán)責(zé)與其財力具有非對稱性。1994年的分稅制財政體制改革后，財政集中度迅速提高，中央財政收入所占比重成倍增長，實行分稅制體制以前的1993年這一比例為22%，%，增長了一倍半；與此相對應(yīng)，地方財政收入所占比重快速減少，%一路下滑，%。特別是實行分稅制以后，這一比重一直在低位徘徊，多數(shù)年份低于總收入的一半。與此相對應(yīng)的是省級財力比重也明顯上升。而中央與地方事權(quán)和支出的劃分十分模糊，而且極不合理，地方的財權(quán)和事權(quán)不對稱，特別是基層政府財權(quán)過小、事權(quán)和支出過大，造成縣鄉(xiāng)財政困難。在缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的情況下，縣級財政統(tǒng)籌的能力十分有限。目前，縣級財政教育支出占其可以財力的一半左右，可以說寄希望于教育“優(yōu)先”發(fā)展的空間幾乎見頂。農(nóng)村稅費改革在整頓治理公共收入的分配秩序的同時，也不同程度地加劇了縣級教育權(quán)責(zé)與財力的不對稱性。強化縣級政府對義務(wù)教育的責(zé)任，寄希望于縣級財政解決教育均衡問題無異于癡人說夢。2． 縣級財政的統(tǒng)籌層次低，對教育差異的調(diào)節(jié)范圍小。我國教育最突出的問題是區(qū)域性教育和城鄉(xiāng)教育的差異巨大。由于經(jīng)濟差異與教育差異具有相互依存性，因此，經(jīng)濟差異決定的縣級財政對城鄉(xiāng)教育差距的調(diào)節(jié)無能為力?？h級財政能力受本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)級經(jīng)濟發(fā)展的高度影響，鄉(xiāng)級經(jīng)濟落后的縣，教育投資能力必然不足；鄉(xiāng)級經(jīng)濟發(fā)展良好的縣，財政教育投資的財力相對充裕。實際上，在一個國家范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異一般很大；但在一個縣轄區(qū)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異一般不會很大。因此，縣級統(tǒng)籌對城鄉(xiāng)之間的教育差異難以進行有效的調(diào)整。由于縣級統(tǒng)籌調(diào)控層次低，范圍窄，縣級政府只可能對本縣農(nóng)村教育施加影響，充其量可以對本縣縣城與農(nóng)村村莊之間的教育差異進行微調(diào)。對全國城鄉(xiāng)教育失衡格局的變化所產(chǎn)生的影響則微乎其微。 3．縣級統(tǒng)籌不僅難以縮小城鄉(xiāng)教育差異，反而會固化城鄉(xiāng)教育的不公平。 按照當(dāng)前的教育財政體制，義務(wù)教育地方負(fù)責(zé)，以縣為主。城鄉(xiāng)之間由于經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異，以及我國長期推行的城鄉(xiāng)隔離的“二元”社會政策慣性的影響，城鄉(xiāng)之間教育差距巨大。顯然，對于這種城市和農(nóng)村間的分割所形成的教育差異，如果沒有更高層次政府的介入，恐怕永遠(yuǎn)難以打破。我們以為，城鄉(xiāng)經(jīng)濟之間存在的極大差異，是城鄉(xiāng)教育嚴(yán)重不公的基本成因，解決城鄉(xiāng)教育不均衡問題不能僅僅依靠基層政府本身的努力，關(guān)鍵是加大高層政府（特別是中央政府）對義務(wù)教育、尤其是農(nóng)村教育的責(zé)任。試圖通過強化地方政府在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任，依靠縣級財政解決教育均衡問題，不僅難以縮小城鄉(xiāng)教育差異，反而會固化甚至加劇城鄉(xiāng)教育的不公平。三、 財政教育經(jīng)費短缺的成因分析（一） 經(jīng)濟實力較弱，政府財力不足（呂旺實等2004）研究表明，一國財政教育投入水平如何，與其經(jīng)濟實力和發(fā)展水平具有一致性。有關(guān)國際比較數(shù)據(jù)證明：（1）一般來說，當(dāng)一國財政收入占GNP的15%以下時，財政教育支出占GNP的比重一般在2%左右；財政收入的比重為20%時，教育支出所占比重為3%，財政收入的比重為30%以上時，教育支出所占比重在4%左右。（2）各國教育支出占GNP的比例隨著人均GNP的增減而增減。人均GNP在800美元以上的為4%——5%，%左右，300美元的為3%左右。以韓國為例，20世紀(jì)70年代初，韓國人均GNP為300美元，%左右。到了70年代末至80年代初，韓國人均GNP超過了300美元，其教育支出占GNP的4%——5%%。（3）值得注意的是，近年來，發(fā)展中國家中一些經(jīng)濟發(fā)展較快的國家，財政教育支出一直維持在一個較高的水平，大約在10%——25%之間，如新加坡、馬來西亞、泰國、韓國等。這說明，許多發(fā)展中國家已經(jīng)意識到教育發(fā)展對增加本國經(jīng)濟實力的重要作用。盡管他們的經(jīng)濟實力無法與發(fā)達(dá)國家相比，但仍盡可能多地投資于教育。因此，便出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：發(fā)達(dá)國家財政教育支出 的增長速度平穩(wěn)，而新興的發(fā)展中國家財政教育投入增長呈現(xiàn)奮起直追的勢頭。上述事實說明，經(jīng)濟實力強、生產(chǎn)力發(fā)展水平高的國家，其用于教育的投入不僅數(shù)量多，而且占國民經(jīng)濟主要指標(biāo)的比重也高。經(jīng)濟實力作為教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，既決定著教育發(fā)展的規(guī)模和速度，還決定著教育發(fā)展的體系和結(jié)構(gòu)。我國改革開放以前，由于長期受錯誤的指導(dǎo)思想影響，經(jīng)濟發(fā)展速度和質(zhì)量一直很低，與發(fā)達(dá)國家的差距越拉越大。改革開放以后，我國經(jīng)濟以每年8%——9%的速度發(fā)展，增長速度居世界首位，經(jīng)濟增長雖然很快，但起點低，人口太多，人均GDP僅有1000多美元，大大低于發(fā)達(dá)國家水平。而且生產(chǎn)力發(fā)展水平低，經(jīng)濟整體效益較低，財政收入占GDP的比重低，政府財力有限，財政收支平衡困難，始終未能擺脫財政赤字。這就決定了財政教育投入不可能增長太快，教育經(jīng)費短缺問題在所難免。河北教育投入水平落后于全國平均水平，其主要原因是經(jīng)濟發(fā)展水平較低，財政困難。財政性教育支出占GDP的比例的提高，取決于財政收入占GDP的比例提高。河北省的省情是我國國情的縮影，即人口多、底子薄、經(jīng)濟發(fā)展不平衡。我省經(jīng)濟發(fā)展水平始終落后于全國平均水平。%，%，低于全國平均水平（%）。%，基本與全國平均水平（%）持平。財政性教育經(jīng)費占GDP的比重較低的主要原因是我省GDP的質(zhì)量較差，財政收入尤其是可用財力占GDP的較低，%左右（全國平均水平為18%），可用財力占GDP的5——6%，而其他省市一般在10%以上。因此，綜合考慮這一因素，可以說我省教育投入基本與我省經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。（二） 教育投資渠道不暢，主體單一政府主管部門出于部門利益阻礙非公資本和外資的進入，導(dǎo)致教育投資渠道不暢、投資主體單一，其直接后果是客觀上加劇了教育經(jīng)費短缺。（三） 財政教育體制缺陷造成教育支出結(jié)構(gòu)不合理，越位與缺位并存按照《義務(wù)教育法》的規(guī)定，我國義務(wù)教育實行地方負(fù)責(zé)，分級管理的辦學(xué)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體。1994年財政體制改革，中央財政財權(quán)上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)極不對稱，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)著縣級65%的財政供養(yǎng)人員工資開銷，另一方面，分稅制僅僅是中央與省級財政的稅種劃分，沒有哪一個稅種明確劃分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力嚴(yán)重不足，教育經(jīng)費主要通過開征農(nóng)村教育費附加、教育集資、攤派等轉(zhuǎn)為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來籌措。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、中小學(xué)亂收費、拖欠教師工資現(xiàn)象屢屢發(fā)生，并呈燎原之勢。為解決農(nóng)村中小學(xué)教師工資拖欠問題，中央政府于2001年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，規(guī)定“進一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制。自2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資上收到縣，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中用于中小學(xué)教師工資發(fā)放的部分要相應(yīng)劃撥上繳到縣。” 此項規(guī)定雖然解決了教師工資及時足額發(fā)放問題，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)（也就是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)）的現(xiàn)狀沒有絲毫的改變。從全國看，長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入比重達(dá)到78%左右，縣、省、中央分別只有11%、9%、2%左右（童珂 2003）。1998年以來，教育支出結(jié)構(gòu)失衡加劇的原因主要是：一方面，1998年為啟動內(nèi)需擴大高校招生規(guī)模，同時國家放開對高校收費的限制，普通高校學(xué)費收入快速增加；而1998以后隨著高校擴招和收費標(biāo)準(zhǔn)的提高所帶來的教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)的巨變，國家財政對高等教育的投入并未相應(yīng)減少，導(dǎo)致義務(wù)教育和高等教育之間的經(jīng)費投入差距擴大。另一方面，1998年我國試行旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費改革，在規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源和投入主體地位明顯削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺，農(nóng)村義務(wù)教育與高等教育的經(jīng)費差距急劇拉大。1998年以來，隨著高校擴招和靈活多樣的辦學(xué)和收費形式（如學(xué)費在10000元以上國有民助二級學(xué)院）的運用，高校的財源狀況一年好似一年，但國家財政用于義務(wù)教育的經(jīng)費部分不升反降。與此同時，國家財政繼續(xù)加大對高等教育（特別是重點大學(xué)）的資金投入，形成國家財政教育投入上重下輕的“倒金字塔”格局。據(jù)悉，繼“211”工程之后，國家教育部再次啟動“985”工程，從已進入國家重點建設(shè)的100所大學(xué)中，再選出少量總計投入300億元，建成世界一流大學(xué)?？梢灶A(yù)見，隨著該項工程的實施，財政教育支出結(jié)構(gòu)的缺陷會愈加嚴(yán)重。（四） 教育支出缺乏有效的監(jiān)督， “教育投入不足”，是專家學(xué)者和教育官員們反復(fù)強調(diào)的。教育部長周濟在接受人民網(wǎng)專訪時，再次表述了這一看法（）。沒有人否認(rèn)教育投入不足的現(xiàn)實，但讓國民困惑的是，一方面國家經(jīng)濟高速發(fā)展，GDP打著滾地往上翻，另一方面，作為國家戰(zhàn)略投資的教育投入?yún)s始終跟不上經(jīng)濟發(fā)展的腳步。如何解讀這一悖論？問題究竟出在哪里？