【文章內容簡介】 進社會生產力的進一步發(fā)展”。并提出,“應該加強全體國家工作人員和全體人民的守法教育,加強立法工作和司法工作” 彭真:《政法工作的主要任務》,1953年9月16日在中央人民政府委員會上的工作報告。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議召開,在這次會議上通過了《中華人民共和國憲》。1954年12月,全國人大常委會為了促使機關工作人員全心全意為人民服務,認真履行職責,制定了國家行政機關工作人員獎懲暫行規(guī)定。1956年黨召開第八屆全國代表大會,通過的關于政治報告的決議提出:“國家必須根據(jù)需要,逐步系統(tǒng)地制定完備的法律”。當時對法制建設進行了研究,法制建設包含什么?概括為兩句話,要做到“有法可依,有法必依”,不僅是立法,而且要依法。彭真同志在一屆全國人大一次會議上的發(fā)言就明確提出,公民在法律面前人人平等。他說,中華人民共和國的每一個公民,不管是屬于什么民族、種族、性別和職業(yè),不管是什么社會出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是黨員,是不是國家工作人員,有多高的地位,有過多大的功勞,都應該無例外地遵守憲法和法律。他特別強調提出,干部、黨員“必須以身作則,成為守法模范”,國家行政機關、審判機關、檢察機關和各級權力機關, 包括全國人大，都要嚴格地遵守憲法和法律 。針對當時有些人的錯誤認識，他明確指出,認為國家機關可以違法的思想,實際上是一種“只許州官放火,不許百姓點燈”的反動統(tǒng)治階級的思想,必須反對。彭真同志告訴我們,那時候毛主席、周總理在決定重大的問題時,都要問一問與憲法和法律是否符合。但由于當時對法制建設重要意義的認識不夠深刻,八大提出的正確方針沒能一貫堅持,對法律建設時而重視,時而放松,隨著注意力的改變而改變。直至1966年發(fā)生“文化大革命”,使建國后逐步建立起來的社會主義法制遭到破壞?！拔幕蟾锩钡慕逃柡芏?其中之一,就是沒有重視社會主義民主和法制建設。十一屆六中全會“關于建國以來黨的若干歷史問題的決議”專門講了這個問題?！皼Q議”指出,“”的一個重要條件是,“沒有能把黨內民主和國家政治生活、社會生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應有的權威”。這是一個慘痛的教訓,為了防止今后不再發(fā)生類似“文化大革命”的混亂局面重演,十一屆六中全會決議指出,“必須鞏固人民民主專政,完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量”。鄧小平同志在十一屆三中全會前召開的中央工作會議上,針對過去存在的問題,明確指出“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變” 原玉苗:《新中國法制建設的腳步》,2004年9月16日人民代表報。改革開放后20世紀70年代末實行改革開放政策以來,在依法治國,建設社會主義法治國家目標的指引下,社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設不斷加強,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成,國家政治、經濟、文化、社會生活的主要方面基本做到了有法可依。中國共產黨領導人民依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業(yè),管理社會事務,以此保證國家各項事業(yè)的發(fā)展符合人民的意愿、利益和要求。領導人民嚴格貫徹公民在法律面前一律平等的原則,使公民享有法律上、事實上的廣泛的自由和權利,尊重和保障人權,維護公平與正義。十一屆三中全會總結建國以來的經驗、教訓,提出要“發(fā)展社會主義民主、加強社會主義法制”,指出,“為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”。1978年12月,鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上的講話提出,“現(xiàn)在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當作‘法’,不贊成領導人說的話就叫做‘違法’,領導人說的話改變了,‘法’也就跟著改變。所以,應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律。”1982年憲法的頒布,掀開了中國行政法制改革的新時期。新憲法確立了法律權威,進一步健全了國家權力機構,有力地保證了改革的順利進行。1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》頒布,及其于1990年10月起的施行,使中國的行政法制改革進入了一個新的歷史階段。行政訴訟制度的建立,不僅使中國的司法審判制度得到進一步的完善,而且從實際上直接促使政府法制建設的強化,從而在客觀上促使中國行政法制改革進一步的發(fā)展和完善。1990年12月《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》頒布施行,同年12月28日《行政復議條例》頒布,這兩部重要法規(guī)集中反映了多年來中國行政法制改革理論和實踐的成果,對中國行政司法和行政監(jiān)督制度的健全和加強,起到了重要的促進和規(guī)范作用。1993年8月,《國家公務員暫行條例》頒布并于同年10月起施行。它是由國務院制定并頒布、系統(tǒng)規(guī)定國家公務員制度的行政法規(guī),是建立和推行國家公務員制度的總的法律依據(jù)。國家公務員制度的建立,是中國行政法制改革的重要步驟,是中國人事行政管理法制化的一個根本性標志。1994年5月,《中華人民共和國國家賠償法》通過,并于次年實行?！秶屹r償法》主要是為與《行政訴訟法》配套實施而制定的,是一部保障公民合法權益的法律。它確立了以行政賠償為核心的國家賠償制度,使憲法的有關規(guī)定得到了落實。1996年3月,《中華人民共和國行政處罰法》通過,1996年10月起施行。其主要內容是規(guī)范行政機關享有的行政處罰權限,以及實施行政處罰的程序。其側重點是約束行政機關,防止濫施行政處罰,以保障行政相對人的合法權益。1997年5月,5中華人民共和國行政監(jiān)察法6通過。1999年4月,《中華人民共和國行政復議法》通過,自1999年10月起施行。它對于健全我國的行政法制體系、強化層級監(jiān)督和行政復議的權威性、優(yōu)化權利救濟制度,促進依法行政、依法治國,均具有重大的意義。2003年8月,《中華人民共和國行政許可法》通過,并于2004年7月起施行?！缎姓S可法》對中國各級政府落實依法行政要求,推進行政審批制度改革,進一步繁榮發(fā)展市場經濟,產生了強有力的促進作用。2004年3月,國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》,明確提出要全面推進依法行政,建設法治政府。2005年4月,《中華人民共和國公務員法》通過,自2006年1月起施行?！豆珓諉T法》對于建設符合中國國情、具有中國特色的公務員制度,提高公務員隊伍的工作素質和各級政府的工作效能,具有十分重要的現(xiàn)實和長遠意義。隨著改革的深化和建設的進一步發(fā)展,根據(jù)我國法制建設的進展,黨中央與時俱進,對法制建設和立法工作,不斷提出新的任務和要求。1997年黨的十五大根據(jù)法制建設的進展,提出要“進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家”,把依法治國,作為黨領導人民治理國家的基本方略。在立法方面,十五大進一步提出,要“加強立法工作,提高立法質量,到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。全國人大及其常委會根據(jù)十四大、十五大精神,加強立法工作,圍繞建立和完善社會主義市場經濟體制的目標,制定了一系列重要法律。在市場主體方面,先后制定了公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法。在維護市場經濟秩序方面,制定了反不正當競爭法、產品質量法、投標招標法、會計法、審計法、價格法、稅收征收管理法等。在金融方面,先后制定了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險法、票據(jù)法、信托法等。為了加強農業(yè),根據(jù)黨在農村的方針、政策,先后制定或修改了農業(yè)法、農村土地承包法、農業(yè)技術推廣法、種子法、水土保持法、防洪法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等。還制定或修改了有關保護和合理開發(fā)利用自然資源振興和發(fā)展基礎產業(yè)等方面的法律。八屆、九屆人大及其常委會先后制定了104部法律,對57部法進行了修改,通過了8件法律解釋,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成。十六大報告提出,要做到“社會主義法制更加完備,依法治國的基本方略得到全面落實”。強調要“全面落實”,“全面”就是要“堅持有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”,包括立法、守法、執(zhí)法,監(jiān)督各個方面,“落實”就是要求在這些方面都要真正辦到。要“適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢,加強立法工作,提高立法質量,到2010年形成中國特社會主義法律體系?！钡谝?任務是到2010年形成中國特色社會主義法律體系?，F(xiàn)在,我們是初步形成,任務還是很繁重的。第二,要求是“加強立法工作,提高立法質量”。第三,方針是要“適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢”。對國內、國際形勢,對經濟、文化、政治、社會等各方面都要考慮。十屆全國人大常委會已根據(jù)十六大提出的任務和要求,確定十屆人大及常委會的立法任務是要基本形成中國特色社會主義法律體系,已擬定立法規(guī)劃。 原玉苗:《新中國法制建設的腳步》,2004年9月16日人民代表報胡錦濤總書記在十七大報告中指出,全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法,完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施,堅持公民在法律面前一律平等,維護社會公平正義,維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威。推進依法行政。深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。加強政法隊伍建設,做到嚴格、公正、文明執(zhí)法。深入開展法制宣傳教育,弘揚法治精神,形成自覺學法守法用法的社會氛圍。尊重和保障人權,依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動,帶頭維護憲法和法律的權威?；仡欉@些年我國法制建設的發(fā)展歷程,讓我們深刻地感到,改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的蓬勃發(fā)展,是法制建設得以充分發(fā)展和不斷完善的根本原因。這些年我國法制建設的成就,是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設進程不斷推進、綜合國力和人民生活不斷邁上新的臺階、人民生活總體上實現(xiàn)由溫飽到小康的歷史性跨越的大背景下取得的,是在社會主義市場經濟體制不斷完善、社會全面進步的情況下取得的,是在全黨全國各族人民圍繞著經濟建設這個中心,推動我國經濟、政治、文化事業(yè)全面協(xié)調發(fā)展的過程中取得的?？傊?30年來通過行政法制的建設,一方面促使政府在行使公共權力的過程中堅持依法行政,另一面保障公民、社會按照法律規(guī)定行使自身的監(jiān)督權、管理權。這對于進一步改善國家、政府與公民社會之間的關系,推動社會經濟的進步,都具有十分重要的意義。（二）行政管理法制化存在的主要問題及分析行政管理程序法制化滯后民主的程序、規(guī)則最基本的要求,是要對行政活動的公開化與公民參與進行規(guī)范,增加行政活動的開放度和透明度。如政府及其工作人員做出決定、執(zhí)行公務要表明身份,出示證件,說明理由,告知權利,允許當事人申辯、陳述等。合理的程序的規(guī)則,是要確保政府及其工作人員處事客觀公正、平衡(公共利益與個人利益平衡),尊重客觀規(guī)律,合乎情理。高效的程序、規(guī)則則重在講求時效,注重銜接,廉價而有效率。通過程序法律、法規(guī)的引導、規(guī)范和保障,協(xié)調和理順三者之間的關系,能使行政權力與公民權利達到平衡。目前,我國許多行政程序還沒有法律化。由于行政行為的步驟、方式、時限處于無序、無規(guī)律狀態(tài),缺乏必要的規(guī)范、制度。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權執(zhí)法、濫權執(zhí)法、以言代法、以權壓法、以情枉法等行政違法、不當行為常有發(fā)生,大大影響了行政權行使的合法性、合理性、民主性和效率性 林錦輝:《當代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學刊》,2001年第3期。1996年,全國人大八屆四次會議出臺了《中華人民共和國行政處罰法》。該法第16條設立的“相對集中行政處罰權”規(guī)定:國務院或經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。行政處罰權相對集中后,有關行政機關不再行使已經由一個行政機關統(tǒng)一行使的行政處罰權。但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！吨腥A人民共和國行政處罰法》的頒布和實施是我國現(xiàn)行行政管理體制的重大改革,這項改革的實質在于,在不修改法律、法規(guī)、規(guī)章的情況下,把現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的、己由有關行政機關行使的若干行政處罰權相對集中起來,交由一個行政執(zhí)法主體來行使。通過相對集中行政處罰權,解決行政活動中長期存在的多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機關膨脹等問題,提高行政執(zhí)法效率,降低行政執(zhí)法成本,建立“精簡、統(tǒng)一、高效”行政管理體制,促進依法行政和依法治國。《行政處罰法》是一部包含較完備程序內容的程序法,它的頒布實施彰顯出我國政府解決行政管理程序法制化滯后問題的決心和能力。通過以上理論分析,我們可以看出,如何全面實現(xiàn)行政管理程序法制化成為行政管理法制化的重要方面。(1)逐步規(guī)范行政管理執(zhí)法程序,用制度固定下來,做到有章可循。(2)建立健全并不斷完善行政管理執(zhí)法程序,使之具有可操作性、指導性和合理性。(3)關注行政管理執(zhí)法程序具體環(huán)節(jié),并合理掌控。(4)“在一個龐大的組織中,管理部門不可避免地有一些自治權利。一項政策的規(guī)定不可能對實施這一政策的每一個細節(jié)都規(guī)定出來,這就給下面的行政管理部門留有一定的余地。任何監(jiān)督也不可能是毫無漏洞的,執(zhí)行政策的人的有些行為是注意不到的?！?[美]大衛(wèi)科茲弗雷德威爾:《來自上層的革命一蘇聯(lián)體制的終結》,第6章,2008年因而,強化監(jiān)督機制對于實現(xiàn)行政管理程序法制化至關重要,監(jiān)督可具體到行政管理程序的步驟、方法、時間和順序等方面。行政管理執(zhí)法方式落后這個問題我們通過行政執(zhí)法在城市管理中的運用來具體分析。實施相對集中行政處罰權是城市管理工作中的一個重大創(chuàng)新,是實現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法法定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化和專業(yè)化的有效途徑,但是由于管理體制、執(zhí)法機制、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法人員素質、執(zhí)法環(huán)境等因素的影響,使得城市管理相對集中行政處罰權工作的效果并不盡如人意。首先是管理主體單一。政府是唯一的管理主體,社會團體、中介機構、私人企業(yè)、個體參與城市管理的積極性不高。其次是缺少長效管理機制。熱衷于以突擊、運動的形式管理城市,城市管理憑經驗,局限于“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”沒有長效管理機制。如“牛皮癬”多了,就開展“牛皮癬”專項整治?！昂谲嚒倍嗔?就開展“黑車”專