建設(shè)工程竣工審計應(yīng)注意的問題(編輯修改稿)
2025-04-21 23:47 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 法》第22條及《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》第20條的規(guī)定，政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目(以下簡稱政府投資項目)竣工后，應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的項目竣工決算審計。其中，對工程造價進(jìn)行審計是項目竣工決算審計的重要內(nèi)容。在司法實(shí)踐中，審計部門對工程造價所作的審計結(jié)論與合同約定的工程造價或發(fā)承包人共同委托的社會審價中介機(jī)構(gòu)所作的審核結(jié)論往往是不一致的。問題隨之而來，合同約定價與審計結(jié)論不一致時，政府投資項目的工程造價應(yīng)如何確定？一種意見認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)根據(jù)《審計法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對政府投資項目執(zhí)行預(yù)算的情況和決算進(jìn)行審計監(jiān)督，是履行法定職責(zé)的行為，建設(shè)工程施工合同的發(fā)承包雙方應(yīng)當(dāng)以具有法律效力的審計結(jié)論為確定雙方最終債權(quán)債務(wù)關(guān)系的依據(jù)。另一種意見認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)與被審計單位(發(fā)包人)之間的關(guān)系為審計行政法律關(guān)系，承包人并非該行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，審計結(jié)論只對被審計單位具有法律約束力，而對承包人并無法律約束力；工程價款結(jié)算，應(yīng)當(dāng)依照合同的約定予以確定。筆者認(rèn)為，合同約定與審計結(jié)論不一致時，政府投資項目的工程造價應(yīng)如何確定，是一個非常復(fù)雜的問題。鑒于下述理由，不宜僅采信上述第一種意見或第二種意見。理由一：在法理上，就法律關(guān)系而言，審計機(jī)關(guān)與被審計單位(發(fā)包人)之間的關(guān)系為審計行政法律關(guān)系，承包人確非該行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，審計結(jié)論只對被審計單位具有法律約束力，而對承包人并無法律約束力。但是，審計結(jié)論僅應(yīng)對被審計單位具有法律約束力而對承包人無法律約束力的觀點(diǎn)，末見有現(xiàn)行法律、行政法規(guī)或司法解釋明確予以支持。相反，根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)，審計結(jié)論除了對被審計單位具有法律約束力之外，對承包人也具有實(shí)質(zhì)性的影響?！吨腥A人民共和國審計法》第22條規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”；第47條規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出的審計決定，被審計單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。”《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》第20條第(2)款規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對政府投資項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進(jìn)行審計時，“可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查?！薄郎鲜鲆?guī)定，在審計機(jī)關(guān)作出的審計決定已經(jīng)認(rèn)定實(shí)際工程造價應(yīng)低于合同約定數(shù)額的情況下，發(fā)包人應(yīng)履行執(zhí)行該審計決定的法定義務(wù)，而如果仍然按照合同約定的數(shù)額支付工程款，就有違法之嫌。筆者注意到，最高人民法院民一庭《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》[2001年4月2日，(2001)民一他字第2號]在答復(fù)河南省高級人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示》中認(rèn)為，“審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)?！眹?yán)格來說，該《電話答復(fù)意見》并非司法解釋，而只是最高人民法院業(yè)務(wù)庭室的傾向性意見而已。但即便該意見屬于司法解釋，其也沒有當(dāng)然地否定審計結(jié)論的法律效力。該《電話答復(fù)意見》指出，在合同約定不明或合同約定無效的情況下，審計結(jié)論可作為判決的依據(jù)。若放之于法理上進(jìn)行討論，頗為有趣：如果工程造價不受基于審計行政法律關(guān)系而產(chǎn)生的審計結(jié)論的約束，那么，即使合同對工程價款的約定不明或約定無效，也不應(yīng)以審計結(jié)論作為判決的依據(jù)，而應(yīng)繼續(xù)依照民法的有關(guān)規(guī)定尋找或確定判決依據(jù)——(1)若合同對工程價款的約定不明，可依《合同法》第61條的規(guī)定處理，即工程價款約定不明的，當(dāng)事人可以協(xié)議補(bǔ)充，不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按合同有關(guān)條款或交易習(xí)慣確定【或者委托社會中介組織對工程造價按照《合同法》第62條第(2)項規(guī)定進(jìn)行鑒定】；(2)若合同對工程價款的約定無效，可視為沒有約定，比照約定不明的情況進(jìn)行處理。換句話來說，如果工程造價不受基于審計行政法律關(guān)系而產(chǎn)生的審計結(jié)論的約束，那么，最高法院民一庭關(guān)于在合同約定不明或合同約定無效的情況下審計結(jié)論可作為判決依據(jù)的觀點(diǎn)，在法理上就不能成立。理由二：從實(shí)踐來看，如果審計結(jié)論僅應(yīng)對被審計單位具有法律約束力而對承包人無法律約束力，有可能損害國家利益和社會公共利益。筆者還注意到，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2004〕14號)第2條規(guī)定，“建設(shè)工程施工合同無效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，應(yīng)予支持。”根據(jù)本條規(guī)定，只要工程質(zhì)量合格，工程造價也
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