【文章內(nèi)容簡介】 故發(fā)生后為勞動者提供基本生活保障，維持勞動力的一般再生產(chǎn)。但是這種經(jīng)濟保障對勞動能力的恢復(fù)起不到直接的、決定性的作用，因而被稱為“被動式”的保險制度。而失業(yè)保險除了為失業(yè)勞動者提供基本生活保障外，還負有積極促進其盡快再就業(yè)的責任，如轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、生產(chǎn)自救和重新就業(yè)介紹等。它與就業(yè)制度直接呼應(yīng)，共同擔負著勞動力資源合理配置、促進社會化大生產(chǎn)和商品經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大職責。這種職責履行的好壞，對勞動者擺脫勞動危險事故的困擾起到直接作用，因而可稱之為“主動式”的保險制度 [5]。8 / 412 大連市城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的現(xiàn)狀及存在的問題 大連市城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的現(xiàn)狀 失業(yè)保險在大連的發(fā)展從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟來看，由于政府決策高度集中，所以在失業(yè)保險制度方面，大連作為一個地方性城市沒有太多的自主權(quán)力，要實施與全國相統(tǒng)一的失業(yè)保險制度。與我國失業(yè)保險制度的發(fā)展相對應(yīng)，大連市失業(yè)保險也經(jīng)歷了幾個過程：首先，大連市的失業(yè)保險制度根據(jù)國務(wù)院頒布的規(guī)定最早在 1986 年 7 月就在全民所有制企業(yè)中實行，并且初步建立失業(yè)保險制度。其次，1993 年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》 ，1995 年市政府 5 號令頒布了《大連市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險規(guī)定》 ，標志著大連市不僅建立了覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工的全方位失業(yè)保險制度，而且為切實保障失業(yè)職工的基本生活，促進失業(yè)職工再就業(yè)，做出了巨大努力。失業(yè)保險制度從建立到現(xiàn)在，具有以下幾個特點:首先，擴大了失業(yè)保險的范圍，由開始僅限于國有企業(yè)擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、個體經(jīng)濟組織。其次，加強了失業(yè)保險基金的收繳和使用。第三，在全市普遍建立失業(yè)保險機構(gòu)，基本形成了勞動救濟服務(wù)體系。近年來，失業(yè)保險工作已取得了一定成績，特別是在保證失業(yè)職工的基本生活、促進失業(yè)職工再就業(yè)、啟動和支持再就業(yè)工程的開展和企業(yè)生產(chǎn)自救、穩(wěn)定社會等方面做出了積極的貢獻 [6]。 大連市城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險現(xiàn)狀從現(xiàn)階段來看，隨著企業(yè)的進一步改革以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，失業(yè)問題已成為日益嚴重的經(jīng)濟和社會問題。據(jù)統(tǒng)計，截止 2022 年底，大連市勞動從業(yè)人員 萬人，其中企業(yè)職工總數(shù) 萬人，企業(yè)下崗職工 萬人，占全市職工總數(shù)的 %。累計失業(yè)人員 183748 人，當年安置失業(yè)人員重新就業(yè) 80721 人，年末尚有失業(yè)人員69621 人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為 %。下面對這部分群體的狀況進行分析：表 大連市城鎮(zhèn)失業(yè)人員地區(qū)分布登記表失業(yè)人數(shù) 占全市失業(yè)比率（%） 城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（%）市內(nèi)四區(qū) 38018 北三市 19552 9 / 41其他區(qū)縣 12051 表 北三市失業(yè)人員登記表失業(yè)人數(shù) 失業(yè)率（%）莊河市 9011 普蘭店市 3971 瓦房店市 6570 從以上兩表可以看出，按大連市城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人員地區(qū)分布來看，北三市的失業(yè)情況較為嚴重，市內(nèi)四區(qū)與其他區(qū)縣失業(yè)情況差不多。而北三市中，莊河市的失業(yè)情況較為嚴重。表 城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員構(gòu)成比例表失業(yè)人數(shù) 所占比例（%）男性 35250 女性 34362 表 失業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)表年齡 25 歲以下 26 歲—35 歲 36 歲—45 歲 46 歲以上所占比率（%） 由表 和 可以看出，登記失業(yè)人員的男女比例相當，年齡偏小，年齡在 26歲至 35 歲的失業(yè)人員所占比例最多，25 歲以下和 36 歲至 45 歲所占比例相當，46 歲以上所占比例最小。表 近幾年大連市城鎮(zhèn)失業(yè)人員登記表年份 失業(yè)人數(shù) 失業(yè)率（%）2022 39830 2022 44047 2022 46750 2022 37097 2022 50728 2022 40003 10 / 412022 41980 由表 中的數(shù)字可以看出，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)量呈現(xiàn)出逐年上升的態(tài)勢，并且未來五年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口總數(shù)還將有增加。從勞動力市場的求職需求來看，失業(yè)人員有較強的求職愿望。2022 年，勞動力市場共接納求職登記人員達 21 萬人，介紹成交 萬人。其中失業(yè)人員辦理求職登記的有 萬人，占登記總數(shù)的 63%，介紹成交 萬人，占成交總數(shù)的 46%。從失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè)情況來看，三產(chǎn)就業(yè)和私營、個體企業(yè)就業(yè)占有絕對優(yōu)勢。2022 年，全市的失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè) 41720 人，若按產(chǎn)業(yè)劃分，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè) 326 人，占就業(yè)總數(shù)的 %；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè) 5759 人，占就業(yè)總數(shù)的 %；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)24636 人，占就業(yè)總數(shù)的 %。若按失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè)的企業(yè)類型劃分，國有企業(yè)3867 人，占就業(yè)總數(shù)的 10%；集體企業(yè) 7886 人，占就業(yè)總數(shù)的 19%；外資企業(yè) 8177 人，占就業(yè)總數(shù)的 20%；私營、個體企業(yè) 20228 人，占就業(yè)總數(shù)的 49%；機關(guān)、事業(yè)單位593 人，占就業(yè)總數(shù)的 2%[7]。上述對大連市失業(yè)人員的調(diào)查和分析不是很完全，因為這里的失業(yè)率只是城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人員，不含失業(yè)而未登一記的失業(yè)人員，也不包含大量的下崗職工，更不包含農(nóng)村剩余勞動力。事實上，失業(yè)大軍早己以各種形式存在，今天的下崗職工就是明天的失業(yè)職工。如果再分析一下下崗職工產(chǎn)生的原因，則是因為失業(yè)保險的保障能力較低，為緩沖失業(yè)保險的壓力，產(chǎn)生了下崗職工，是特殊歷史階段的特殊現(xiàn)象。 造成失業(yè)人員增多的原因分析（1）中止或解除勞動合同的職工較以往幾年有所增加。據(jù)調(diào)查，很多企業(yè)按照國家抓大放小、減人增效的方針，對合同即將到期的職工不再續(xù)簽勞動合同，對合同未到期的職工實行經(jīng)濟性裁員，甚至還有些企業(yè)不按照《勞動法》規(guī)定，隨意更改勞動合同條款，如簽長期勞動合同的一律改為短期，個別企業(yè)與職工只簽訂半年勞動合同，只要勞動合同到期，就不再續(xù)簽，導(dǎo)致失業(yè)職工人數(shù)增幅較大。（2）現(xiàn)階段國有企業(yè)職工仍然占有一定得比重，也是造成失業(yè)人員增多的重要原因之一。在傳統(tǒng)的計劃體制下，城鎮(zhèn)人口的就業(yè)都是由政府包下來，是以犧牲勞動效率為代價來提高就業(yè)率的，使國有企業(yè)的富余職工高于其它所有制成分 [8]。（3）目前的失業(yè)主要來自近年城市新增勞動力。據(jù)推算，大連市進入勞動年齡的人口數(shù)，2022 年為 萬人，2022 年為 萬人，2022 年將達到最高峰 萬人，2022 年為 萬人，2022 下降到 萬人，2022 年為 萬，2022 年為 萬。雖11 / 41然時有波動，但總體上呈現(xiàn)下降的趨勢。而退出勞動年齡的人口數(shù)，2022 年為 萬人，2022 年為 萬人，2022 年為 萬人，2022 年為 萬人，2022 年為 萬人，2022 年為 萬，到 2022 年達到 萬人，呈現(xiàn)出微弱上升的勢頭。但是每年退出勞動年齡人口所提供的就業(yè)機會，尚不能滿足新增勞動力的就業(yè)需求，2022 年，兩者才基本達到平衡。而最近幾年，隨著大連市經(jīng)濟的進一步的發(fā)展，城市的重新規(guī)劃，城市凈增勞動力又將出現(xiàn)負值。說明大連市失業(yè)人數(shù)的逐年增加，主要來自近年城市新增勞動力。（4）外來務(wù)工人員傳統(tǒng)的就業(yè)觀念以及目前的就業(yè)制度，使勞動力流動性很差，也是失業(yè)問題嚴重的另一個重要原因。目前大連市境內(nèi)的外地務(wù)工人員越來越多，而這些外來務(wù)工人員大多都是來自黑龍江、吉林等地的農(nóng)村勞動力。近年來，外來務(wù)工人員登記就業(yè)人數(shù)多達幾十萬人，他們從事著各行各業(yè)，但還是以工業(yè)勞動為主。可是這幾十萬就業(yè)崗位并沒有成為剩余勞動力的流動方向，這表明，在這些人們的觀念中還存在著等、靠、要的思想，同時也說明現(xiàn)行的就業(yè)制度，尚未建立起真正意義上的勞動力市場，使下崗職工寧肯呆在家里賦閑，也不愿意進入其它行業(yè)工作，其根本原因還是在于利益驅(qū)動。（5）就業(yè)空間大的中小企業(yè)發(fā)展艱難。如今無論世界上哪一個國家，中小企業(yè)都是吸納就業(yè)最主要的渠道，尤其是一些發(fā)達國家的中小企業(yè)比例已達 75％以上。目前世界多數(shù)國家均將對中小企業(yè)的扶持作為政府的工作重點之一。多年來，我國各級政府和有關(guān)部門對企業(yè)的扶持重點則是“抓大放小” 。這一政策導(dǎo)向致使我國的中小企業(yè)發(fā)展十分困難，盡管目前我國出臺了《中小企業(yè)發(fā)展促進法》 ，但由于相關(guān)措施不配套，很多條款無法實施。尤其是中小企業(yè)融資難的突出問題仍沒有緩解，從而使吸納就業(yè)最多的中小企業(yè)發(fā)展步履維艱。近年來，大連的中小企業(yè)不斷增多，但是由于法律法規(guī)的不健全，政策上的一些限制，所以真正能發(fā)展起來的卻是寥寥無幾，從而也就不能提供更多的就業(yè)崗位 [9]。 大連市城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險存在的問題從 1993 年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》 ，到 1995 年市政府 5 號令頒布了《大連市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險規(guī)定》 ，以及近些年來對失業(yè)保險制度的進一步完善，已經(jīng)充分體現(xiàn)的大連市在失業(yè)保險的建立與發(fā)展方面的工作是非常成功的，但是隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度也暴露了一些與經(jīng)濟發(fā)展不相適12 / 41應(yīng)的問題，已經(jīng)落后了經(jīng)濟的發(fā)展，其主要表現(xiàn)為以下幾個問題： 失業(yè)保險的管理不統(tǒng)一長期以來，我市失業(yè)保險處于一種“政出多門，條塊分割，多頭管理”的混亂局面，參與的部門有勞動局、人事局以及保險公司，比如城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險由勞動部門管理，而城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位干部的失業(yè)保險由人事部門管理，甚至有些地方的失業(yè)保險費還由企業(yè)自己管理，這種各自為政的管理模式，無法對社會保險金的管理和運用進行統(tǒng)一有效和監(jiān)督，在這方面主要表現(xiàn)在失業(yè)保險基金的支出極不合理。2022 年大連有近 18%的失業(yè)救濟基金未用到失業(yè)救濟上，而 2022 年大連有近 20%的失業(yè)救濟基金未用于失業(yè)救濟等費用上。這說明，失業(yè)救濟資金的使用滲漏十分嚴重，管理體制上也極不完善 [10]。 失業(yè)機制和保險機制錯位，失業(yè)保險覆蓋面偏窄大部分國有企業(yè)的失業(yè)機制不夠靈活，企業(yè)中大量的富余人員仍然要內(nèi)部消化，而不能按照市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)向社會，由社會來保障。在其它所有制企業(yè)中，自誕生之日起，就建立了良好的失業(yè)機制，而集體企業(yè)、私營企業(yè)和個體企業(yè)也都在企業(yè)的改革中引入了失業(yè)機制?，F(xiàn)行的失業(yè)保險制度，90%以上的國有經(jīng)濟從業(yè)人員都參加了失業(yè)保險，而在其它所有制中，仍然有相當多的從業(yè)人員沒有參加失業(yè)保險，這些最有失業(yè)風險的人，卻處在失業(yè)保險的安全網(wǎng)之外。我國失業(yè)保險條例的適用范圍還不是很全面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、城市農(nóng)民打工族都不在這個范圍之內(nèi)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也越來越多，從而在 GDP 中所占比例也逐漸增加，從業(yè)人員也必然增多，一方面會吸納了一部分城鎮(zhèn)失業(yè)者，同時也緩解農(nóng)村剩余勞動力，這無論是對經(jīng)濟發(fā)展還是對社會就業(yè)來說都將起到不可低估的作用，這種社會現(xiàn)實必然在客觀上要求將這部分勞動者也納入失業(yè)保險范圍之內(nèi)。使失業(yè)機制與保險機制出現(xiàn)了明顯的錯位。從大連市目前的從業(yè)人員來看，國有經(jīng)濟從業(yè)人員為 萬人，占總數(shù)的 %，其它所有制從業(yè)人員為 52 萬人，占總數(shù)的%。由于其它所有制經(jīng)濟的發(fā)展越來越快，非公有制經(jīng)濟的從業(yè)人員也在不斷增多，如不盡快解決失業(yè)機制和保險機制的這種錯位，把失業(yè)保險覆蓋到全體勞動者，就難以適應(yīng)企業(yè)深化改革、多種所有制共同發(fā)展和勞動力在不同所有制間流動的需求。 失業(yè)保險基金承受能力較弱按照《大連市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險規(guī)定》第十條，待業(yè)保險的繳納標準應(yīng)為企業(yè)全部職工月工資總額的 l%，這一標準也在逐年的變化，2022 年，大連市收繳失業(yè)保13 / 41險金及利息增值收入 22500 萬元，支付失業(yè)保險金 39300 萬元，其中失業(yè)職工生活救濟費 16800 萬元，用于失業(yè)職工再就業(yè) 18900 萬元。隨著企業(yè)不斷的發(fā)展與深入的改革，企業(yè)中的富余人員也就越來越多，從而流向社會的也就越來越多。近年來由勞動部門接收的失業(yè)職工逐年增加，失業(yè)保險基金的支付壓力也越來越沉重。為了應(yīng)付突然事件的發(fā)生，按《大連市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險規(guī)定》要求，失業(yè)保險基金中要提取 10%的資金上繳省作為省級調(diào)劑金使用；為了滿足失業(yè)保險機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，提取 7%的資金作為失業(yè)管理費；還要提取 20%的資金用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、生產(chǎn)自救和職業(yè)介紹。這三項資金的提取約占全部基金的 40%，其余 60%用于失業(yè)救濟。從中我們可以看出失業(yè)保險基金在使用在過程中回旋余地很小，承受能力也非常脆弱，也難以滿足隱性失業(yè)公開化以及對失業(yè)保險基金的需求 [11]。 失業(yè)保障水平較低，失業(yè)職工難以維持正常生活失業(yè)保險待遇水平與社會經(jīng)濟發(fā)展水平是息息相關(guān)的。但是近年來，無論是理論界的學者還是一線的實際工作者都普遍地認為，我國現(xiàn)在的失業(yè)保險待遇水平，相對我國近年來經(jīng)濟的發(fā)展水平是明顯偏低的，不能很好地適應(yīng)其需要。根據(jù)《大連市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險規(guī)定》要求，失業(yè)職工的救濟金發(fā)放標準為失業(yè)職工戶籍所在地最低工資標準的 75%。失業(yè)職工連續(xù)工作滿一年的發(fā)給三個月失業(yè)救濟金，以后每增加一年增發(fā)三個月，最長發(fā)給 24 個月。如果失業(yè)職工家中有老人需要贍養(yǎng)或是小孩需要撫養(yǎng)的，他們的生活將會變得更加困難。這種保障水平既難以維持失業(yè)職工的正常生活，也影響從業(yè)人員參加失業(yè)保險的積極性。造成失業(yè)社會保險待遇偏低的主要原因有兩個：一是沒有籌集到足夠的失業(yè)保險基金；二是現(xiàn)行的失業(yè)保險待遇的計算方法是按職工標準工資計算給付率的辦法。由于現(xiàn)行的失業(yè)社會保險制度存在著上述問題，使本應(yīng)為經(jīng)濟體制改革特別是搞活大中型企業(yè)充當開路先鋒的失業(yè)社會保險成為經(jīng)濟體制改革的瓶頸，影響了社會主義市場經(jīng)濟體制建立和完善的進程。 失業(yè)保險基金收繳困難，執(zhí)法缺乏力度失業(yè)保險制度作為強制性的社會保險體系的重要組成部分理應(yīng)建立在法制的基礎(chǔ)上，而我國現(xiàn)有的《失業(yè)保險條例》僅僅是一個行政法規(guī)，缺乏最高形式的立法，對違法行為追究不力，使強制性失業(yè)保險制度實際上變?yōu)樽栽感允I(yè)保險制度，這也是我國失業(yè)保險繳費覆蓋率低的一個重要原因。 《大連市城