【文章內(nèi)容簡介】 致的，不過這種督察是上級政府對下級政府的督察。從主觀上講，下級政府缺乏希望上級對其督察的自覺性。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度從實施幾年的情況看，對于建立長效城鄉(xiāng)規(guī)劃機制，維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性，保障城市按照規(guī)劃健康持續(xù)發(fā)展起到了非常積極作用，這是加大城鄉(xiāng)規(guī)劃層級監(jiān)督的一種卓有成效的方式。從某種角度來講，是對地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的支持，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度即是盾又是槍，要發(fā)揮這個制度的積極作用，進一步促進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。四、 城市控制性詳細規(guī)劃的編制、修改與應(yīng)變 城市控制性詳細規(guī)劃是伴隨著城市土地市場化應(yīng)運而生的。城市控制性詳細規(guī)劃是城市規(guī)劃體系中最為重要、最為核心的內(nèi)容，是政府控制和引導(dǎo)城市土地開發(fā)的最直接最有力的工具，是城市規(guī)劃實施、批后管理、違法查處及督察中最為基本的依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法和省條例都明確規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要依據(jù)控制性詳細規(guī)劃頒發(fā)規(guī)劃許可。城市控制性詳細規(guī)劃 要覆蓋建成區(qū)及近期建設(shè)地區(qū)，在此基礎(chǔ)上覆蓋城市規(guī)劃建設(shè)用地，這早已成為山東省的共識和行動，%。城市控制性詳細規(guī)劃要依法編制、依法審批、依法實施，需要修改的要依法修改，對此法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、規(guī)范等規(guī)定的應(yīng)該是比較全面和完善了，但是全國各地城市落實的并不盡人意。突出的表現(xiàn)是：通過城市控制性詳細規(guī)劃修改城市總體規(guī)劃，特別是修改城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容；城市控制性詳細規(guī)劃編制的比較多，但依法審批的很少；城市控制性詳細規(guī)劃在實施中調(diào)整的數(shù)量巨多。由于利益驅(qū)動，城市控制性詳細規(guī)劃頻繁修改，是應(yīng)對城市快速發(fā)展的“無奈”。據(jù)有關(guān)資料顯示，建設(shè)項目審批時對城市控制性詳細規(guī)劃的修改頻度高達60%。即使深圳的法定圖則，涉及城市用地性質(zhì)與容積率的修改也占總數(shù)的50%以上。2008年中國城市規(guī)劃年會上有的專家則認為城市控制性詳細規(guī)劃在使用中的修改率達80%（《城市規(guī)劃》2013第7期）。出現(xiàn)這種局面的因素很多，一是經(jīng)濟利益驅(qū)動，這是城市土地的產(chǎn)出效益所決定的的。1979年冬天我參加全國在天津召開的居住區(qū)規(guī)劃會議，日本城市規(guī)劃、城市經(jīng)濟專家古藤正三講：單位宗地產(chǎn)出效益，從事第一產(chǎn)業(yè)其產(chǎn)出效益是1的話，從事第二產(chǎn)業(yè)其產(chǎn)出效益是10，從事第三產(chǎn)業(yè)其產(chǎn)出效益為100，即單位宗地產(chǎn)出效益，從事一、二、三產(chǎn)業(yè)的比值是1:10:100的關(guān)系，這就是城市土地價值高的根本原因。或者說城市土地的地價主要是由區(qū)位、用地性質(zhì)、開發(fā)強度決定的，各方面高度關(guān)注用地性質(zhì)和容積率也就容易理解。二是城市控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整修改，如果都按照法定程序進行，然后再進行規(guī)劃許可，行政效率將十分低下，特別是在全球經(jīng)濟一體化，城市快速發(fā)展競爭的環(huán)境中將意味著城市眾多的發(fā)展機會喪失，城市規(guī)劃主管部門就要承擔(dān)很大的政治風(fēng)險。為了保證地方的自主性和主動性，城市控制性詳細規(guī)劃光編不批或少批就成了全國城市的普遍做法（盡管這是不符合法理的）。三是城市控制性詳細規(guī)劃編制的科學(xué)性、可實施性有差距。四是城市控制性詳細規(guī)劃也面對城市建設(shè)發(fā)展的不確定性，這確實需要控制性詳細規(guī)劃應(yīng)具有相應(yīng)的應(yīng)變性和適應(yīng)性?！渡綎|省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》應(yīng)該說比較好的解決了城市控制性詳細規(guī)劃變更強制性內(nèi)容的問題，第四十八條規(guī)定：建設(shè)單位和個人申請變更規(guī)劃條件中強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織專家論證和征求公眾意見，報城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議，并經(jīng)城市、縣人民政府批準后，方可辦理規(guī)劃許可變更手續(xù)。變更內(nèi)容不符合控制性詳細規(guī)劃的，不得批準。確需變更的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序修改控制性詳細規(guī)劃。本條規(guī)定對控制性詳細規(guī)劃調(diào)整留下很大的空間。當(dāng)然，城市控制性詳細規(guī)劃提高科學(xué)性、可操作性，針對建設(shè)發(fā)展的不確定性增強其適應(yīng)性是控制性詳細規(guī)劃編制中要注意解決和認真研究的問題。控制性詳細規(guī)劃的修改要按程序辦是必須堅持的原則，對影響到公眾利益的強制性內(nèi)容必須堅持。五、 城市規(guī)劃建設(shè)用地之外的規(guī)劃許可 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十條第二款規(guī)定：城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。第四十二條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地以外作出規(guī)劃許可。這兩條是法律規(guī)定的，但是確實有其不合理性?！渡綎|省城市規(guī)劃條例》對此有很大的突破。第三十五條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法對建設(shè)項目作出規(guī)劃許可。區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)項目超出城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍的，有權(quán)核發(fā)建設(shè)項目選址意見書的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，組織專家進行論證，經(jīng)論證同意建設(shè)的，方可作出規(guī)劃許可。六、 非法定性規(guī)劃的研究編制任務(wù)量越來越大2010年全國城市規(guī)劃評優(yōu)該類規(guī)劃獲獎?wù)邘缀踅话搿?011年度全國規(guī)劃評優(yōu)復(fù)評有266個項目，其中法定規(guī)劃組122項，非法定規(guī)劃組144項（該組也有部分法定規(guī)劃）。2011年城市規(guī)劃評優(yōu)進行點評，清華大學(xué)城市規(guī)劃研究院尹雅院長講：“利用法定規(guī)劃守住底線，利用城市研究（非法定規(guī)劃）探索未來，符合復(fù)雜科學(xué)時代的特征”。非法定規(guī)劃是伴隨城市經(jīng)濟社會發(fā)展需求所產(chǎn)生的。具有強大的社會需求，我們要高度重視，抓住城市建設(shè)發(fā)展中的一些突出的、迫切需要的、長期戰(zhàn)略需要的問題積極開展研究、策劃和規(guī)劃，是對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門，設(shè)計單位的新的要求。當(dāng)前城市規(guī)劃中要關(guān)注的問題很多，如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、低碳城市、生態(tài)城規(guī)劃、智慧城市、城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市地塊概念性規(guī)劃、城市建設(shè)項目前期策劃、城市設(shè)計等等。七、 關(guān)于城鎮(zhèn)化問題近十幾年來，我國對城鎮(zhèn)化問題高度關(guān)注，不光從理論上還是從政策推進上都進行了非常廣泛的研究，進行了若干實踐，取得了突出的成效。特別是世界金融危機以來，直至今年的兩會，對城鎮(zhèn)化更是高度關(guān)注,同時，不同認識也較為突出。 基本概念城市化，是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。又稱城鎮(zhèn)化、都市化。 城鎮(zhèn)化的含義不同的學(xué)科對城鎮(zhèn)化有著不同的理解。從經(jīng)濟學(xué)角度，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為城市化大生產(chǎn)的過程，也有的說，