【文章內(nèi)容簡介】 的實施 ? 大學章程制定出來后 , 其實施顯得尤為重要。同時 , 大學章程實施的情況 , 也直接影響大學章程的制定工作。當前 , 大學章程的實施相對薄弱 , 沒有引起有關(guān)方面應有的重視 , 存在不少困難和問題。比如 : 從大學自身來講 , 一些學校對章程的實施認識不足 , 將制定出來的學校章程僅作為擺設(shè) , 束之高閣 , 而不是依法依章程治校 。 一些地方的教育行政部門及有關(guān)的行政部門如衛(wèi)生防疫部門、物價部門、稅務部門等 , 在對大學的檢查評估中隨意性很大 , 無視大學章程的存在 , 而不是將章程作為對學校進行檢查評估的重要依據(jù)等。針對大學章程實施中存在的問題 , 為使大學章程真正落到實處 , 發(fā)揮其應有的作用 , 筆者認為 , 當前應著重做好以下幾個方面的工作 : 36 三、大學章程對大學治理的意義 （一）大學章程的內(nèi)容及制定 大學章程的實施 ? （ 1） 以教育法律的形式將學校章程的規(guī)定具體化。目前關(guān)于學校章程的規(guī)定 , 主要載于 《 教育法 》 第 26 條、第 28 條 , 《 高等教育法 》 第 27 條、第 28 條以及國家教育行政部門頒布的 《 關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見 》 、 《 關(guān)于加強依法治校工作的若干意見 》 等文件中 , 一般都較宏觀和原則 。 同時 , 對有些重要問題 , 國家教育法規(guī)沒有做出明確規(guī)定 , 這極不利于學校章程的制定與實施 , 不利于學校章程發(fā)揮應有的作用。為推進大學章程的制定與實施 , 應將學校章程中重要的基本的問題以國家教育法律的形式明確予以規(guī)定和確認。當前 , 可考慮 : 一是在修訂 《 教育法 》 時 , 將學校章程的性質(zhì)、地位、應載明的主要事項等寫進 《 教育法 》 , 以法律規(guī)范的形式明確下來。如關(guān)于學校章程的性質(zhì)、地位 , 可規(guī)定為 : 學校章程是學校辦學和管理的基本文件 , 是教育行政部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學校的重要依據(jù)。二是在 《 學校法 》 中專設(shè)一章“學校章程” , 將 《 教育法 》 中有關(guān)學校章程的規(guī)定進一步具體化。當前 , 國家正在抓緊起草 《 學校法 》 , 應抓住這一契機在 《 學校法 》 中設(shè)專章“學校章程” , 對學校章程的性質(zhì)、地位、制定主體、制定修改程序以及各類學校章程應載明的主要事項等做出明確規(guī)定。特別是應明確規(guī)定學校章程是教育主管部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學校的重要依據(jù) , 有關(guān)部門在對學校進行監(jiān)督、檢查時 , 主要是看學校是否按照其章程實施辦學活動 , 而不能無視學校章程的存在 , 隨意對學校進行檢查評價。應明確規(guī)定相關(guān)責任主體不實施學校章程所應承擔的相應責任。教育法律中對學校章程規(guī)定的具體化 , 必將極大地推進大學章程的實施。 37 三、大學章程對大學治理的意義 （一）大學章程的內(nèi)容及制定 大學章程的實施 ? （ 2） 不斷營造依章程辦學的社會輿論環(huán)境。要通過報刊雜志、電視廣播、計算機網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及舉辦專題培訓班、研討會等方式和途徑 , 廣泛宣傳有關(guān)大學章程的基本理論如大學章程的涵義、地位、作用 , 大學章程與大學一般規(guī)章制度的關(guān)系等 , 特別是要大張旗鼓地宣傳制定和實施大學章程的重要意義及在依章程辦學中涌現(xiàn)出的先進典型。要通過宣傳 ,讓全社會特別是各級領(lǐng)導干部了解制定和完善大學章程、依章程辦學 , 是現(xiàn)代大學教育發(fā)展的必然 , 是依法治教、依法治校的需要 , 同時也是國際高等教育的通行做法 。 了解大學是否依章程辦學的差別 , 依章程辦學對提高學校辦學質(zhì)量和管理效益的顯著作用等。全社會大學章程意識的樹立和增強 , 有助于章程在學校中的貫徹實施。 38 三、大學章程對大學治理的意義 （一）大學章程的內(nèi)容及制定 大學章程的實施 ? （ 3） 教育主管部門要切實轉(zhuǎn)變職能 , 依法依章程治校。大學章程是由大學舉辦者制定的 , 體現(xiàn)舉辦者意志 , 代表舉辦者利益的規(guī)范性文件 , 這是大學章程的重要屬性。政府對此應該有清晰的認識。因此 , 政府及教育行政部門要根據(jù)法律的要求 ,維護和尊重學校“按照章程自主管理”的權(quán)利 , 牢固樹立依章程辦學的觀念 , 要自覺堅持依據(jù)法律法規(guī)和大學章程對學校進行監(jiān)督管理。教育行政部門應要求教育機關(guān)干部樹立章程意識 。 要抓住制定和實施學校章程的契機 , 切實轉(zhuǎn)變管理職能 , 落實大學的法人地位 , 充分調(diào)動學校辦學的積極性 , 使大學真正實現(xiàn)面向社會、依法依章程自主辦學。 （ 4） 大學黨委書記、校長應成為實施章程的帶頭人。大學黨委書記、校長是學校最高權(quán)力擁有者 , 對大學章程的實施負有最重要的責任。大學黨委書記、校長應嚴格地在章程的規(guī)范下開展工作 , 接受章程的指導和約束 , 不得凌駕于章程之上 , 超出章程的范圍活動 , 更不能因自己所需 , 隨意更改章程。大學黨委書記、校長要自覺維護章程的權(quán)威性和嚴肅性 , 努力成為實施章程的表率 。 同時 , 還要教育和帶動廣大教職工及學生 ,成為學校章程的積極實施者 , 并通過制定和完善相應的規(guī)章制度 , 使大學章程落到實處。 39 三、大學章程對大學治理的意義 （一）大學章程的內(nèi)容及制定 大學章程的實施 ? （ 5） 加強對大學章程實施工作的研究。當前 , 我國大學章程的制定和實施工作 , 尚處于起步階段 , 既缺乏實踐的經(jīng)驗 , 又缺乏理論的指導。特別是大學章程的實施工作 , 受各種各樣因素的影響 , 難度更大。為此 , 應調(diào)動各方面的力量 , 加強對大學章程實施工作的研究。要通過研究 , 重點解決學校在“按照章程自主管理”、“按章程依法自主辦學”過程中碰到的難點 , 提高教育行政部門及學校依章程辦學的水平和能力。教育行政部門和學校是章程的最重要的實施者 , 因而在對學校章程實施工作的研究中應發(fā)揮重要作用 , 不僅要不斷總結(jié)實施章程的經(jīng)驗 , 使其上升為理論 。 同時 , 要協(xié)助教育理論工作者做好研究工作 , 主動為他們的研究提供現(xiàn)實課題。學校依章程辦學研究工作的開展 , 不僅能推動大學章程的貫徹落實 , 而且還有利于章程自身的發(fā)展和完善。 40 （二）大學章程對大學治理的意義： 依法治校的要求 ? 。我國 《 憲法 》 第 5條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！睆哪撤N意義上可以說，法治最早是由大學人提出來的。大學人的文化素質(zhì)和法治意識最高，因而大學也應該最具有法治的條件。依法治校是依法治國、依法治教的重要組成部分，而且對整個社會具有示范性作用。所以，要建設(shè)社會主義法治國家，我們的大學義不容辭應該走在最前面，必須堅決實行依法治校的方針。依法治校是一個系統(tǒng)工程，大學章程可以說是依法治校的總綱。 41 （二）大學章程對大學治理的意義： 依法治校的要求 ? 我國十年前就已開始實施的 《 教育法 》 第 26條規(guī)定，設(shè)立學校必須具備的首要基本條件就是要“有組織機構(gòu)和章程”；第 28條又規(guī)定，學校的第一個權(quán)利是“按照章程自主管理”。 1998年全國人大常委會通過的《 高等教育法 》 第 27條規(guī)定，申請設(shè)立高等學校，應當向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程等材料；第 28條從十個方面具體規(guī)定了高等學校的章程應當規(guī)定的事項，學校的辦學宗旨、辦學規(guī)模、學科門類的設(shè)置、教育形式、內(nèi)部管理體制、經(jīng)費來源和財產(chǎn)以及財務制度、舉辦者與學校之間的權(quán)利和義務等都應由章程規(guī)定；第 29條還規(guī)定高等學校“章程的修改，應當報原審批機關(guān)核準”；第 41條特別提到高等學校校長除擁有該法明確規(guī)定的五大職權(quán)外還擁有“章程規(guī)定的其他職權(quán)”。從以上規(guī)定可以看出，制訂以及完善大學章程，的確是依法治校的一個基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是關(guān)系到我們大學存在、發(fā)展和運行的合法性的重大問題。 42 （二）大學章程對大學治理的意義： 依法治校的要求 ? 依法治校不能只是寫在墻上、掛在嘴上的口號，而應當是學校管理方式的重大轉(zhuǎn)變。依法治校的前提是有法可依，這里的“法”不僅指國家制定的各項法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括大學章程和大學其他規(guī)章制度。在世界上許多國家，在我國的香港和澳門特別行政區(qū)，甚至是由立法機關(guān)為各大學立法，大學章程具有很高的法律效力。沒有規(guī)矩不成方圓。就像國家必須有憲法和其他法律，大學也必須有章程和其他規(guī)章制度。在憲法、教育法和高等教育法的指引和基礎(chǔ)上，大學章程不僅明確規(guī)范本校與政府、社會等外部主體的法律關(guān)系，而且明確規(guī)范校內(nèi)辦學各主體的法律關(guān)系。我國原有公立大學的章程不僅要由各校擬定，而且應由相關(guān)政府主管部門核準。大學只有依照章程辦學，各項工作才有最基本的必要的規(guī)范，才能保持學校工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展，才能排除來自各方面的非法干擾，才能使大學領(lǐng)導人從事務性的工作中解放出來，真正抓大事、辦教育。 43 （二）大學章程對大學治理的意義： 依法治校的要求 ? 實行依法治校，大學章程必不可少。 制定大學章程是大學成為真正的獨立法人、擁有辦學自主權(quán)的重要前提。在我國政治治理向憲政轉(zhuǎn)型過程中，政府對高等教育的管理要轉(zhuǎn)變職能，從過去事無巨細的管理變?yōu)橹饕罁?jù)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和大學章程進行宏觀調(diào)控和監(jiān)管。大學則要建立自我約束機制，因為沒有自我約束機制，自主權(quán)就可能被濫用，甚至可能產(chǎn)生腐敗。大學制定章程和按照章程辦學成為政府及社會監(jiān)督、管理大學的基本依據(jù)。大學只有依照章程辦學，學校各項工作才有最基本的必要規(guī)范，才能保持學校工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，才能排除來自各方面的非法干擾，才能使大學領(lǐng)導人從事務性的工作中解放出來，真正的抓大事，辦教育。從保障學術(shù)自由、建設(shè)和諧校園的角度看，制定優(yōu)良大學章程是客觀必需的。我國大學內(nèi)部普遍存在協(xié)調(diào)處理學校黨委的權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力之間的關(guān)系問題。通過對黨務會議、校務會議、教授會等各種議事規(guī)程的明確規(guī)定協(xié)調(diào)處理，清晰各種權(quán)利和職能，使學校的院系部門的照章辦事，各司其職，各盡所能。既能防止過度使用權(quán)力導致的侵權(quán)行為，又可以防止履行職責過程中的不作為。只有按照法律和大學章程依法治校，才能從根本處杜絕阻礙大學學術(shù)發(fā)展的官僚主義。 ? 從某種意義上說，法治最早是由大學人提出來的。大學人的文化素質(zhì)和法治意識最高，因而大學也應該最具有法治的條件。依法治校是依法治國、依法治教的重要組成部分，而且對整個社會具有示范性作用。 44 （二）大學章程對大學治理的意義： 2建立現(xiàn)代大學制度的要求。 ? 建立現(xiàn)代大學制度已成為中國高等教育改革的發(fā)展方向和必然趨勢。中國現(xiàn)代大學制度的建立要以公共治理為基本框架 ,科學規(guī)范大學與政府、大學與社會以及大學內(nèi)部各權(quán)力主體之間的相互關(guān)系和行為方式。這既需要通過政府層面的法律法規(guī)來法律化 ,又需要通過學校層面的規(guī)章制度來規(guī)范化。因此 ,以公共治理為基本理念 ,科學制定具有中國特色的大學章程是推進我國高等教育改革走向深入的重要途徑。 45 （二）大學章程對大學治理的意義： 3學校發(fā)展的要求。 ? 目前，我國很多大學尚未制訂大學章程，沒有通過章程將大學重大的、基本的問題明確和規(guī)定下來，沒有從制度上保障自我約束機制的良性運作，所以，大學辦學的自主權(quán)也未能真正完全落實。大學本可依據(jù)章程自主制訂具體管理制度、自主做出管理決策、自主實施管理活動，但卻不得不事無巨細地請示政府主管部門，不僅造成制訂成本的增加，也使我們的大學喪失了許多發(fā)展的良機。完善而有效的大學章程是現(xiàn)代大學制度建立起來的重要標志，也是建設(shè)世界一流大學的重要條件。對于大學章程的制訂，大學領(lǐng)導人有著不可推卸的責任，身兼高等教育管理者和公立大學舉辦者雙重身份的政府相關(guān)部門更是責無旁貸，人大也應盡早對此進行專項執(zhí)法檢查，揭示問題、總結(jié)經(jīng)驗，推動這一工作的開展。 制定大學章程是大學成為真正的獨立法人、擁有辦學自主權(quán)的一個基本條件。政府要轉(zhuǎn)變職能，從過去事無巨細的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕罁?jù)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和大學章程進行宏觀調(diào)控和監(jiān)管。大學則要建立自我約束機制，因為沒有自我約束機制，自主權(quán)就可能被濫用，甚至可能產(chǎn)生腐敗。大學是否按照章程辦學是政府及社會監(jiān)督、管理大學的基本依據(jù)。制定和完善大學章程，是建立現(xiàn)代大學制度，加強社會對大學的監(jiān)督、管理，實行依法治校，建立自主發(fā)展、自我約束運行機制的重要保證，也是中國在本世紀內(nèi)建設(shè)若干所世界一流大學的重要前提。 46 平時作業(yè)（選做） ? 閱讀 《 國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要2022年 2020年 》 關(guān)于大學章程的內(nèi)容。 ? 思考并簡述：為什么說大學章程是實現(xiàn)大學治理的必要條件？ 47 四、大學章程的現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn) （一）章程文本的現(xiàn)狀： ? 1995 年 , 《 教育法 》 以基本法的形式明確規(guī)定學校必須具備“章程”等基本條件。 《 教育法 》 頒布后 , 1995 年 8 月 , 原國家教委下發(fā)了 《 關(guān)于實施 中華人民共和國教育法 的若干意見 》 , 進一步指出 , “各級各類學校及其他教育機構(gòu) , 原則上應實行‘一校一章程’。 《 教育法 》 施行前依法設(shè)立的學校及其他教育機構(gòu) , 凡未制定章程的 , 應當逐步制定和完善學校的章程 , 報主管教育行政部門核準”。根據(jù) 《 教育法 》 的精神和要求 ,1998 年頒布的 《 高等教育法 》 明確要求高等學校必須具備章程 , 并對高等學校章程應當載明的事項做出規(guī)定。 1999 年 12月 , 教