【文章內(nèi)容簡介】 的實(shí)施 ? 大學(xué)章程制定出來后 , 其實(shí)施顯得尤為重要。同時(shí) , 大學(xué)章程實(shí)施的情況 , 也直接影響大學(xué)章程的制定工作。當(dāng)前 , 大學(xué)章程的實(shí)施相對薄弱 , 沒有引起有關(guān)方面應(yīng)有的重視 , 存在不少困難和問題。比如 : 從大學(xué)自身來講 , 一些學(xué)校對章程的實(shí)施認(rèn)識不足 , 將制定出來的學(xué)校章程僅作為擺設(shè) , 束之高閣 , 而不是依法依章程治校 。 一些地方的教育行政部門及有關(guān)的行政部門如衛(wèi)生防疫部門、物價(jià)部門、稅務(wù)部門等 , 在對大學(xué)的檢查評估中隨意性很大 , 無視大學(xué)章程的存在 , 而不是將章程作為對學(xué)校進(jìn)行檢查評估的重要依據(jù)等。針對大學(xué)章程實(shí)施中存在的問題 , 為使大學(xué)章程真正落到實(shí)處 , 發(fā)揮其應(yīng)有的作用 , 筆者認(rèn)為 , 當(dāng)前應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面的工作 : 36 三、大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義 （一）大學(xué)章程的內(nèi)容及制定 大學(xué)章程的實(shí)施 ? （ 1） 以教育法律的形式將學(xué)校章程的規(guī)定具體化。目前關(guān)于學(xué)校章程的規(guī)定 , 主要載于 《 教育法 》 第 26 條、第 28 條 , 《 高等教育法 》 第 27 條、第 28 條以及國家教育行政部門頒布的 《 關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見 》 、 《 關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見 》 等文件中 , 一般都較宏觀和原則 。 同時(shí) , 對有些重要問題 , 國家教育法規(guī)沒有做出明確規(guī)定 , 這極不利于學(xué)校章程的制定與實(shí)施 , 不利于學(xué)校章程發(fā)揮應(yīng)有的作用。為推進(jìn)大學(xué)章程的制定與實(shí)施 , 應(yīng)將學(xué)校章程中重要的基本的問題以國家教育法律的形式明確予以規(guī)定和確認(rèn)。當(dāng)前 , 可考慮 : 一是在修訂 《 教育法 》 時(shí) , 將學(xué)校章程的性質(zhì)、地位、應(yīng)載明的主要事項(xiàng)等寫進(jìn) 《 教育法 》 , 以法律規(guī)范的形式明確下來。如關(guān)于學(xué)校章程的性質(zhì)、地位 , 可規(guī)定為 : 學(xué)校章程是學(xué)校辦學(xué)和管理的基本文件 , 是教育行政部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學(xué)校的重要依據(jù)。二是在 《 學(xué)校法 》 中專設(shè)一章“學(xué)校章程” , 將 《 教育法 》 中有關(guān)學(xué)校章程的規(guī)定進(jìn)一步具體化。當(dāng)前 , 國家正在抓緊起草 《 學(xué)校法 》 , 應(yīng)抓住這一契機(jī)在 《 學(xué)校法 》 中設(shè)專章“學(xué)校章程” , 對學(xué)校章程的性質(zhì)、地位、制定主體、制定修改程序以及各類學(xué)校章程應(yīng)載明的主要事項(xiàng)等做出明確規(guī)定。特別是應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校章程是教育主管部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學(xué)校的重要依據(jù) , 有關(guān)部門在對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督、檢查時(shí) , 主要是看學(xué)校是否按照其章程實(shí)施辦學(xué)活動(dòng) , 而不能無視學(xué)校章程的存在 , 隨意對學(xué)校進(jìn)行檢查評價(jià)。應(yīng)明確規(guī)定相關(guān)責(zé)任主體不實(shí)施學(xué)校章程所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。教育法律中對學(xué)校章程規(guī)定的具體化 , 必將極大地推進(jìn)大學(xué)章程的實(shí)施。 37 三、大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義 （一）大學(xué)章程的內(nèi)容及制定 大學(xué)章程的實(shí)施 ? （ 2） 不斷營造依章程辦學(xué)的社會(huì)輿論環(huán)境。要通過報(bào)刊雜志、電視廣播、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及舉辦專題培訓(xùn)班、研討會(huì)等方式和途徑 , 廣泛宣傳有關(guān)大學(xué)章程的基本理論如大學(xué)章程的涵義、地位、作用 , 大學(xué)章程與大學(xué)一般規(guī)章制度的關(guān)系等 , 特別是要大張旗鼓地宣傳制定和實(shí)施大學(xué)章程的重要意義及在依章程辦學(xué)中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型。要通過宣傳 ,讓全社會(huì)特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部了解制定和完善大學(xué)章程、依章程辦學(xué) , 是現(xiàn)代大學(xué)教育發(fā)展的必然 , 是依法治教、依法治校的需要 , 同時(shí)也是國際高等教育的通行做法 。 了解大學(xué)是否依章程辦學(xué)的差別 , 依章程辦學(xué)對提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和管理效益的顯著作用等。全社會(huì)大學(xué)章程意識的樹立和增強(qiáng) , 有助于章程在學(xué)校中的貫徹實(shí)施。 38 三、大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義 （一）大學(xué)章程的內(nèi)容及制定 大學(xué)章程的實(shí)施 ? （ 3） 教育主管部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能 , 依法依章程治校。大學(xué)章程是由大學(xué)舉辦者制定的 , 體現(xiàn)舉辦者意志 , 代表舉辦者利益的規(guī)范性文件 , 這是大學(xué)章程的重要屬性。政府對此應(yīng)該有清晰的認(rèn)識。因此 , 政府及教育行政部門要根據(jù)法律的要求 ,維護(hù)和尊重學(xué)?！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼钡臋?quán)利 , 牢固樹立依章程辦學(xué)的觀念 , 要自覺堅(jiān)持依據(jù)法律法規(guī)和大學(xué)章程對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督管理。教育行政部門應(yīng)要求教育機(jī)關(guān)干部樹立章程意識 。 要抓住制定和實(shí)施學(xué)校章程的契機(jī) , 切實(shí)轉(zhuǎn)變管理職能 , 落實(shí)大學(xué)的法人地位 , 充分調(diào)動(dòng)學(xué)校辦學(xué)的積極性 , 使大學(xué)真正實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)、依法依章程自主辦學(xué)。 （ 4） 大學(xué)黨委書記、校長應(yīng)成為實(shí)施章程的帶頭人。大學(xué)黨委書記、校長是學(xué)校最高權(quán)力擁有者 , 對大學(xué)章程的實(shí)施負(fù)有最重要的責(zé)任。大學(xué)黨委書記、校長應(yīng)嚴(yán)格地在章程的規(guī)范下開展工作 , 接受章程的指導(dǎo)和約束 , 不得凌駕于章程之上 , 超出章程的范圍活動(dòng) , 更不能因自己所需 , 隨意更改章程。大學(xué)黨委書記、校長要自覺維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性 , 努力成為實(shí)施章程的表率 。 同時(shí) , 還要教育和帶動(dòng)廣大教職工及學(xué)生 ,成為學(xué)校章程的積極實(shí)施者 , 并通過制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度 , 使大學(xué)章程落到實(shí)處。 39 三、大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義 （一）大學(xué)章程的內(nèi)容及制定 大學(xué)章程的實(shí)施 ? （ 5） 加強(qiáng)對大學(xué)章程實(shí)施工作的研究。當(dāng)前 , 我國大學(xué)章程的制定和實(shí)施工作 , 尚處于起步階段 , 既缺乏實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn) , 又缺乏理論的指導(dǎo)。特別是大學(xué)章程的實(shí)施工作 , 受各種各樣因素的影響 , 難度更大。為此 , 應(yīng)調(diào)動(dòng)各方面的力量 , 加強(qiáng)對大學(xué)章程實(shí)施工作的研究。要通過研究 , 重點(diǎn)解決學(xué)校在“按照章程自主管理”、“按章程依法自主辦學(xué)”過程中碰到的難點(diǎn) , 提高教育行政部門及學(xué)校依章程辦學(xué)的水平和能力。教育行政部門和學(xué)校是章程的最重要的實(shí)施者 , 因而在對學(xué)校章程實(shí)施工作的研究中應(yīng)發(fā)揮重要作用 , 不僅要不斷總結(jié)實(shí)施章程的經(jīng)驗(yàn) , 使其上升為理論 。 同時(shí) , 要協(xié)助教育理論工作者做好研究工作 , 主動(dòng)為他們的研究提供現(xiàn)實(shí)課題。學(xué)校依章程辦學(xué)研究工作的開展 , 不僅能推動(dòng)大學(xué)章程的貫徹落實(shí) , 而且還有利于章程自身的發(fā)展和完善。 40 （二）大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義： 依法治校的要求 ? 。我國 《 憲法 》 第 5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！睆哪撤N意義上可以說，法治最早是由大學(xué)人提出來的。大學(xué)人的文化素質(zhì)和法治意識最高，因而大學(xué)也應(yīng)該最具有法治的條件。依法治校是依法治國、依法治教的重要組成部分，而且對整個(gè)社會(huì)具有示范性作用。所以，要建設(shè)社會(huì)主義法治國家，我們的大學(xué)義不容辭應(yīng)該走在最前面，必須堅(jiān)決實(shí)行依法治校的方針。依法治校是一個(gè)系統(tǒng)工程，大學(xué)章程可以說是依法治校的總綱。 41 （二）大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義： 依法治校的要求 ? 我國十年前就已開始實(shí)施的 《 教育法 》 第 26條規(guī)定，設(shè)立學(xué)校必須具備的首要基本條件就是要“有組織機(jī)構(gòu)和章程”；第 28條又規(guī)定，學(xué)校的第一個(gè)權(quán)利是“按照章程自主管理”。 1998年全國人大常委會(huì)通過的《 高等教育法 》 第 27條規(guī)定，申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料；第 28條從十個(gè)方面具體規(guī)定了高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)，學(xué)校的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科門類的設(shè)置、教育形式、內(nèi)部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源和財(cái)產(chǎn)以及財(cái)務(wù)制度、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)等都應(yīng)由章程規(guī)定；第 29條還規(guī)定高等學(xué)?！罢鲁痰男薷模瑧?yīng)當(dāng)報(bào)原審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”；第 41條特別提到高等學(xué)校校長除擁有該法明確規(guī)定的五大職權(quán)外還擁有“章程規(guī)定的其他職權(quán)”。從以上規(guī)定可以看出，制訂以及完善大學(xué)章程，的確是依法治校的一個(gè)基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是關(guān)系到我們大學(xué)存在、發(fā)展和運(yùn)行的合法性的重大問題。 42 （二）大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義： 依法治校的要求 ? 依法治校不能只是寫在墻上、掛在嘴上的口號，而應(yīng)當(dāng)是學(xué)校管理方式的重大轉(zhuǎn)變。依法治校的前提是有法可依，這里的“法”不僅指國家制定的各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括大學(xué)章程和大學(xué)其他規(guī)章制度。在世界上許多國家，在我國的香港和澳門特別行政區(qū)，甚至是由立法機(jī)關(guān)為各大學(xué)立法，大學(xué)章程具有很高的法律效力。沒有規(guī)矩不成方圓。就像國家必須有憲法和其他法律，大學(xué)也必須有章程和其他規(guī)章制度。在憲法、教育法和高等教育法的指引和基礎(chǔ)上，大學(xué)章程不僅明確規(guī)范本校與政府、社會(huì)等外部主體的法律關(guān)系，而且明確規(guī)范校內(nèi)辦學(xué)各主體的法律關(guān)系。我國原有公立大學(xué)的章程不僅要由各校擬定，而且應(yīng)由相關(guān)政府主管部門核準(zhǔn)。大學(xué)只有依照章程辦學(xué)，各項(xiàng)工作才有最基本的必要的規(guī)范，才能保持學(xué)校工作的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展，才能排除來自各方面的非法干擾，才能使大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人從事務(wù)性的工作中解放出來，真正抓大事、辦教育。 43 （二）大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義： 依法治校的要求 ? 實(shí)行依法治校，大學(xué)章程必不可少。 制定大學(xué)章程是大學(xué)成為真正的獨(dú)立法人、擁有辦學(xué)自主權(quán)的重要前提。在我國政治治理向憲政轉(zhuǎn)型過程中，政府對高等教育的管理要轉(zhuǎn)變職能，從過去事無巨細(xì)的管理變?yōu)橹饕罁?jù)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和大學(xué)章程進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)管。大學(xué)則要建立自我約束機(jī)制，因?yàn)闆]有自我約束機(jī)制，自主權(quán)就可能被濫用，甚至可能產(chǎn)生腐敗。大學(xué)制定章程和按照章程辦學(xué)成為政府及社會(huì)監(jiān)督、管理大學(xué)的基本依據(jù)。大學(xué)只有依照章程辦學(xué)，學(xué)校各項(xiàng)工作才有最基本的必要規(guī)范，才能保持學(xué)校工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，才能排除來自各方面的非法干擾，才能使大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人從事務(wù)性的工作中解放出來，真正的抓大事，辦教育。從保障學(xué)術(shù)自由、建設(shè)和諧校園的角度看，制定優(yōu)良大學(xué)章程是客觀必需的。我國大學(xué)內(nèi)部普遍存在協(xié)調(diào)處理學(xué)校黨委的權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力之間的關(guān)系問題。通過對黨務(wù)會(huì)議、校務(wù)會(huì)議、教授會(huì)等各種議事規(guī)程的明確規(guī)定協(xié)調(diào)處理，清晰各種權(quán)利和職能，使學(xué)校的院系部門的照章辦事，各司其職，各盡所能。既能防止過度使用權(quán)力導(dǎo)致的侵權(quán)行為，又可以防止履行職責(zé)過程中的不作為。只有按照法律和大學(xué)章程依法治校，才能從根本處杜絕阻礙大學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展的官僚主義。 ? 從某種意義上說，法治最早是由大學(xué)人提出來的。大學(xué)人的文化素質(zhì)和法治意識最高，因而大學(xué)也應(yīng)該最具有法治的條件。依法治校是依法治國、依法治教的重要組成部分，而且對整個(gè)社會(huì)具有示范性作用。 44 （二）大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義： 2建立現(xiàn)代大學(xué)制度的要求。 ? 建立現(xiàn)代大學(xué)制度已成為中國高等教育改革的發(fā)展方向和必然趨勢。中國現(xiàn)代大學(xué)制度的建立要以公共治理為基本框架 ,科學(xué)規(guī)范大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)以及大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體之間的相互關(guān)系和行為方式。這既需要通過政府層面的法律法規(guī)來法律化 ,又需要通過學(xué)校層面的規(guī)章制度來規(guī)范化。因此 ,以公共治理為基本理念 ,科學(xué)制定具有中國特色的大學(xué)章程是推進(jìn)我國高等教育改革走向深入的重要途徑。 45 （二）大學(xué)章程對大學(xué)治理的意義： 3學(xué)校發(fā)展的要求。 ? 目前，我國很多大學(xué)尚未制訂大學(xué)章程，沒有通過章程將大學(xué)重大的、基本的問題明確和規(guī)定下來，沒有從制度上保障自我約束機(jī)制的良性運(yùn)作，所以，大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)也未能真正完全落實(shí)。大學(xué)本可依據(jù)章程自主制訂具體管理制度、自主做出管理決策、自主實(shí)施管理活動(dòng)，但卻不得不事無巨細(xì)地請示政府主管部門，不僅造成制訂成本的增加，也使我們的大學(xué)喪失了許多發(fā)展的良機(jī)。完善而有效的大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度建立起來的重要標(biāo)志，也是建設(shè)世界一流大學(xué)的重要條件。對于大學(xué)章程的制訂，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人有著不可推卸的責(zé)任，身兼高等教育管理者和公立大學(xué)舉辦者雙重身份的政府相關(guān)部門更是責(zé)無旁貸，人大也應(yīng)盡早對此進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，揭示問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)這一工作的開展。 制定大學(xué)章程是大學(xué)成為真正的獨(dú)立法人、擁有辦學(xué)自主權(quán)的一個(gè)基本條件。政府要轉(zhuǎn)變職能，從過去事無巨細(xì)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕罁?jù)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和大學(xué)章程進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)管。大學(xué)則要建立自我約束機(jī)制，因?yàn)闆]有自我約束機(jī)制，自主權(quán)就可能被濫用，甚至可能產(chǎn)生腐敗。大學(xué)是否按照章程辦學(xué)是政府及社會(huì)監(jiān)督、管理大學(xué)的基本依據(jù)。制定和完善大學(xué)章程，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，加強(qiáng)社會(huì)對大學(xué)的監(jiān)督、管理，實(shí)行依法治校，建立自主發(fā)展、自我約束運(yùn)行機(jī)制的重要保證，也是中國在本世紀(jì)內(nèi)建設(shè)若干所世界一流大學(xué)的重要前提。 46 平時(shí)作業(yè)（選做） ? 閱讀 《 國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要2022年 2020年 》 關(guān)于大學(xué)章程的內(nèi)容。 ? 思考并簡述：為什么說大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的必要條件？ 47 四、大學(xué)章程的現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn) （一）章程文本的現(xiàn)狀： ? 1995 年 , 《 教育法 》 以基本法的形式明確規(guī)定學(xué)校必須具備“章程”等基本條件。 《 教育法 》 頒布后 , 1995 年 8 月 , 原國家教委下發(fā)了 《 關(guān)于實(shí)施 中華人民共和國教育法 的若干意見 》 , 進(jìn)一步指出 , “各級各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu) , 原則上應(yīng)實(shí)行‘一校一章程’。 《 教育法 》 施行前依法設(shè)立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu) , 凡未制定章程的 , 應(yīng)當(dāng)逐步制定和完善學(xué)校的章程 , 報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)”。根據(jù) 《 教育法 》 的精神和要求 ,1998 年頒布的 《 高等教育法 》 明確要求高等學(xué)校必須具備章程 , 并對高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)做出規(guī)定。 1999 年 12月 , 教