【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 村，農(nóng)村低保資金的籌集還不夠規(guī)范，中央與地方政府的責(zé)任劃分也十分不明確，因保未保的情況還比較普普遍。 （二）中西不地區(qū)財(cái)力匱乏 目前低保資金的投入比例在各級(jí)財(cái)政中沒(méi)有固定的預(yù)算，低保資金支出額度的隨意性相對(duì)比較大。各級(jí)政府、尤其是中央政府與各地方政府低保資金投入責(zé)任不明確 ，也沒(méi)有在法律上做出明確規(guī)定，無(wú)法保證低保資金的穩(wěn)定來(lái)源。 （三）農(nóng)村低保救助標(biāo)準(zhǔn)偏低 由于低保資金不足，財(cái)政有多少，就補(bǔ)多少，造成保證標(biāo)準(zhǔn)低、保障范圍窄。在中西不地區(qū)，有的省區(qū)特困補(bǔ)差很少。這對(duì)于那些老弱病殘、孤寡、沒(méi)有勞動(dòng)能力的群體 12 來(lái)說(shuō)。的確是杯水車(chē)薪，很難解決基本的生活問(wèn)題。另外，資金不足也導(dǎo)致救助對(duì)象難以有效全覆蓋。 （四）農(nóng)村基層組織管理服務(wù)能力不足 由于城鄉(xiāng)扶貧隊(duì)伍整體縮編，民政部門(mén)基層工作人員減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委會(huì)成員完成，媛媛滿(mǎn)足不 了當(dāng)前農(nóng)村工作形式的需求。 政策建議 （一）建立全體公民最低生活保障制度 政府有責(zé)任和義務(wù)保障每一個(gè)陷于貧困的公民的基本生存權(quán)利，這不僅應(yīng)包括城鎮(zhèn)貧困人員，同樣也包括所有農(nóng)村貧困人員。目前中國(guó)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，具備了在全國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民最低生活保障的支撐條件，適時(shí)將低保制度擴(kuò)大到農(nóng)村，滿(mǎn)足所有貧困人口的基本生存需求。 （二）加大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的投入 由于公共資源投入能力的限制，我們不可能在短時(shí)間建立起一整套的相對(duì)完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，只能根據(jù)農(nóng)民對(duì)保障 的需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而?擇優(yōu)選擇?。最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的基座，是社會(huì)保障體系中的最后一道?安全網(wǎng)?，因?yàn)檗r(nóng)村低保制度是直接瞄準(zhǔn)農(nóng)村中的窮人而能夠彌補(bǔ)國(guó)家現(xiàn)行?三農(nóng)?支持政策的不足。 主體。如果像現(xiàn)在這樣依靠農(nóng)民和村集體籌措資金，最低生活保障制度往往留于形式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入逐年提高，已經(jīng)具備了以政府財(cái)政投入為主體來(lái)建立農(nóng)村最低生活保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。要對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確的劃分。在目前基層財(cái)權(quán)和事權(quán) 不對(duì)稱(chēng)的情況下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府沒(méi)有能力承擔(dān)農(nóng)村最低生活保障的資金，所以，應(yīng)該是以省級(jí)財(cái)政為主體，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府共同承擔(dān)。要把建立農(nóng)村最低生活保障制度的工作重點(diǎn)放在中西部地區(qū)，加強(qiáng)中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度。 13 （三）適當(dāng)調(diào)高救助標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)于那些沒(méi)有勞動(dòng)能力的?三無(wú)?人員、老弱病殘、孤寡人員來(lái)說(shuō)，他們的收入來(lái)源往往更少、收入穩(wěn)定性更差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力也弱。目前的低保標(biāo)準(zhǔn)只能維持一般的生存需要，還不能滿(mǎn)足醫(yī)療、住房、教育等需求，這意味著這部分群體的日常生活不能再有波動(dòng)。但是事實(shí)上，這部分群體在醫(yī)療、教育 、住房等方面存在更迫切的需求。因此，還需要適當(dāng)提高對(duì)這部分群體的救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高其生活質(zhì)量。 （四）提高基層組織的管理能力 一方面加強(qiáng)基層組織機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層力量；另一方面，盡快完善低保對(duì)象的資格甄別制度，加強(qiáng)對(duì)低保救助對(duì)象的規(guī)范化管理。在核定?實(shí)際生活水平?、核實(shí)低保對(duì)象收入等方面盡快形成比較系統(tǒng)科學(xué)的操作性辦法，制定全國(guó)性的指導(dǎo)細(xì)則，以保證基層低保工作的有效組織實(shí)施。 （五）積極發(fā)展慈善事業(yè) 大力發(fā)展慈善事業(yè)，通過(guò)慈善組織，向社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人開(kāi)展慈善募捐。由慈善組織委 城鄉(xiāng)老弱病殘、孤寡人員提供慈善救濟(jì)，包括經(jīng)濟(jì)幫助、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、教育援助、住房補(bǔ)貼等等。通過(guò)社會(huì)、個(gè)人等多種渠道、多種參與方式幫助貧困人口提高其生活質(zhì)量，提升做人的尊嚴(yán)。 在中國(guó)的社會(huì)保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國(guó)際接軌的，所取得的成就得到了國(guó)際國(guó)內(nèi)專(zhuān)家的一致好評(píng)。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點(diǎn)和缺陷是并存的：因?yàn)橛屑彝ソ?jīng)濟(jì)調(diào)查，才有社會(huì)救助制度，取消了這項(xiàng)前置條件，社會(huì)救助就不成其為社會(huì)救助了（變成社會(huì)福利或社會(huì)津貼制度了）。但因?yàn)檫@個(gè)前 置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會(huì)形成福利依賴(lài)，就會(huì)?養(yǎng)懶漢?；同時(shí)，如果執(zhí)行過(guò)頭，也會(huì)形成社會(huì)排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實(shí)施這項(xiàng)制度 14 是為了穩(wěn)定社會(huì)的初衷。正因?yàn)槿绱?，?yīng)對(duì)策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域?單打獨(dú)斗?，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個(gè)社會(huì)政策的?組合?，用其他更為積極的反貧困政策來(lái)抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計(jì)、資產(chǎn)建設(shè)和勞動(dòng)力流動(dòng)。 15 參考文獻(xiàn) 【 1】楊宜勇 ,呂學(xué)靜等 .當(dāng)代中國(guó)社 會(huì)保障 .北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社， 2020 年 【 2】景天魁 ,畢天云 ,高和榮等 .當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利思想與制度：從小福利邁向大福利 .北京：中國(guó)社會(huì)出版社， 【 3】楊良初 .中國(guó)社會(huì)保障制度分析 .北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社， 2020 年 【 4】尹慧敏 .社會(huì)保障制度創(chuàng)新研究 .北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社， 2020 年 【 5】祝建華 .城市居民最低生活保障制度的評(píng)估與重建 .北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 2020年 【 6】陸學(xué)藝 .三農(nóng)新論 .北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020 年 16 中國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的演變 過(guò)程和現(xiàn)狀 葉興慶 張順喜 （中國(guó) 國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究司 ） 內(nèi)容提要 ： 城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。 20 世紀(jì) 90 年代中期以來(lái)，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村。 城市低保制度最初是部分城市在社會(huì)救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，后來(lái)作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視，并逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金，進(jìn)而成為城市社會(huì)保障的基本制度之一。 20 世紀(jì) 90年代以來(lái)，一些地方在定期定量救助 制度的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索建立農(nóng)村低保制度。中國(guó)政府決定 2020 年在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。 城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均為城市低保對(duì)象。 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋?障標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。 17 與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度相比，低保制度具有更加明顯的貧困指向特征，是由政府直接對(duì)貧困人口給予“兜底”式定期定量救助；與傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度相比，低保制度是一個(gè)更加規(guī)范化、法制化的社會(huì)保障制度，對(duì)減緩貧困更加有效。 進(jìn)一步完善城市低保制度，要著力破除戶(hù)籍制度的限制，將進(jìn)城農(nóng)民工、戶(hù)籍在外地城市但生活在當(dāng)?shù)爻鞘械娜丝诘榷技{入保障范圍；做好與最低工資制度、再就業(yè)扶持政策等的銜接，避免逆向選擇和“養(yǎng)懶漢”。完善農(nóng)村低保制度，需要改變自上而下層層分解農(nóng)村低保人數(shù)指標(biāo)的做法，將符合條 件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍；改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法，增加中央和省級(jí)財(cái)政的投入；增加基層民政工作人員和工作經(jīng)費(fèi)。 城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展歷程 城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。 20 世紀(jì) 90 年代中期以來(lái)，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村，目前正處于向農(nóng)村普及的關(guān)鍵階段。 城市低保制度的發(fā)展歷程 城市低保制度最初是部分城市在社會(huì)救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，后來(lái)作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施 得到中央政府的重視，并逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金，進(jìn)而成為城市社會(huì)保障的基本制度之一。城市低保制度經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段： 試點(diǎn)階段： 1993— 1996。 1993 年 6 月上海市民政局提出了建立城鎮(zhèn)最低 18 生活保障線(xiàn)的方案，下發(fā)了《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線(xiàn)的通知》。當(dāng)年有 7680 位城鎮(zhèn)居民通過(guò)這一制度得到了基本生活保障。這是中國(guó)最早的城市居民最低生活保障制度。 1994 年召開(kāi)的第十次全國(guó)民政工作會(huì)議提出，要對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)。隨后，部分沿海城市，如青島、廈門(mén) 、大連、廣州、無(wú)錫、海口等開(kāi)始試點(diǎn)。到 1996年底，全國(guó)有 101 個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。 全面推進(jìn)階段： 1997— 1999。 1997 年 9 月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求 1997 年底以前，已建立這項(xiàng)制度的城市要逐步完善，尚未建立這項(xiàng)制度的要抓緊做好準(zhǔn)備工作； 1998 年底以前，地級(jí)以上城市要建立起這項(xiàng)制度； 1999 年底以前，縣級(jí)市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度。 1999 年 9 月，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市低保走向規(guī)范化、法制化。 擴(kuò)大保障面階段： 2020— 2020。盡管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方財(cái)政投入不足，沒(méi)有做到應(yīng)保盡保。針對(duì)這種情況， 2020 年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一