【文章內(nèi)容簡介】 也是滋生腐敗的催化劑。因此 ,調(diào)整、改革扶貧資金審批、分配的運(yùn)行機(jī)制 ,是我國扶貧開發(fā)工作中應(yīng)著手解決的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。 XX 縣 的實(shí)際情況表明 ,現(xiàn)行的扶貧貸款審批、分配機(jī)制 ,與借款主體能否自負(fù)盈虧經(jīng) 營有直接關(guān)系。如果借款者是隸屬于地方政府且不能實(shí)行自負(fù)盈虧經(jīng)營的行為主體 ,那么 ,爭奪按審批立項(xiàng)權(quán)限劃分的專項(xiàng)貸款構(gòu)成表3(19941995 年 5 月 )審批權(quán)力機(jī)構(gòu)項(xiàng)目個數(shù)金額 (萬元 )所占比重 (%)省 州縣 鄉(xiāng) (鎮(zhèn) ) 總計(jì) (累計(jì)累放 ) 扶貧貸款的惡性競爭似乎是事情的必然結(jié)局。從實(shí)際調(diào)查得知 ,按主要投資項(xiàng)目劃分的扶貧貸款構(gòu)成情況 ,有助于我們進(jìn)一步了解這個問題。表 4 的資料 是與表 2 聯(lián)系在一起的 ,同一筆貸款資金 ,前者是按投資項(xiàng)目劃分的 ,后者是按行業(yè)劃分的。 在表 4中 ,第 4欄縣屬農(nóng)資公司、縣屬種子公司加農(nóng)戶等項(xiàng)目貸款 ,系指獲得貸款的表 4(1985— 1995 年 5 月 )項(xiàng)目貸款額 (萬元 )所占比重(%)獲得貸款的主體項(xiàng)目承辦單位 (經(jīng)營主體 )與獲得貸款主體的關(guān)系貸款的最終擔(dān)保者種植業(yè)中經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的操作 1234567 海馬排洪工程 縣水利局代理關(guān)系縣財政溫飽工程 縣農(nóng)資公司縣種子公司 +農(nóng)戶代理關(guān)系 ,農(nóng)戶為自負(fù)盈虧經(jīng)濟(jì)實(shí)體縣財政農(nóng) 戶自擔(dān)蠶桑種植 同上同上同上行政性指令 ,改變農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu) ,實(shí)現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營杜仲 銀杏 同上同上同上泡桐 同上同上同上核桃 同上同上同上臍橙 ,農(nóng)戶自我選擇相結(jié)合烤煙 縣煙草公司代理關(guān)系縣財政同蠶桑種植種草養(yǎng)畜 縣畜牧局 +農(nóng)戶代理關(guān)系 ,農(nóng)戶自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體縣財政 ,農(nóng)戶自擔(dān)行政協(xié)調(diào)與農(nóng)戶自我選擇相結(jié)合養(yǎng)豬雞狗 同上同上同上農(nóng)戶自我決策縣化肥廠銻治煉廠 縣化肥廠縣銻治煉廠廠家自身經(jīng)營縣財政盤江化工廠 縣化工廠同上同上茶場及加工 縣茶場同上同上電力能源 縣水電局同上同上盤水鎮(zhèn)煉焦煉鐵 鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬煉焦煉鐵廠代理關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面粉精米加工 縣加工廠廠家自身經(jīng)濟(jì)縣財政農(nóng)貿(mào)市場及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn) 縣商業(yè)局代理關(guān)系縣財政其它小項(xiàng)目 不詳總計(jì) 扶貧專項(xiàng)貸款逾期情況表 5(19851995 年 5 月 )逾期單位金額 (萬元 )所占比重 (%)縣化肥廠 縣 葡萄糖廠 縣茶廠 縣種子公司 水電局海馬排洪工程 林業(yè)局杉樹種植貸款 縣精銻廠 縣糖廠 農(nóng)戶小額貸款 總計(jì) 最后 ,貸款發(fā)放單位、項(xiàng)目主管單位 (縣屬局和公司 )和項(xiàng)目承辦單位之間的責(zé)、權(quán)、利不清 ,債權(quán)債務(wù)關(guān)系約束力不強(qiáng) ,一方面 ,如上所說 ,造成了各單位之間無休止的扯皮和不規(guī)則的談判 。另一方面 ,致使貸款項(xiàng)目不能按計(jì)劃進(jìn)度實(shí)施 ,建設(shè)項(xiàng)目期限拉長 ,逾期債務(wù)連年滾動加大 ,嚴(yán)重影響了扶貧貸款的有效運(yùn)作。調(diào)查資料表明 ,截止到 1995年 5 月底 ,全 縣各項(xiàng)扶貧貸款逾期余額為 519 萬元 ,占扶貧貸款余額的%。而其中 ,縣屬企業(yè)和公司占貸款逾期余額的 80%左右 ,千家萬戶的農(nóng)戶僅占 20%左右 (見表 5)。 以上有關(guān)扶貧貸款運(yùn)作中出現(xiàn)的問題 ,絕不是偶然的 ,也不能指望加強(qiáng)監(jiān)督各行為主體的工作就能解決。深入分析可以看出 ,這是扶貧貸款行政性運(yùn)作、項(xiàng)目決策的高度集中及由此而引發(fā)的風(fēng)險集中化的必然結(jié)果 ,也反映出現(xiàn)行的扶貧貸款運(yùn)作體制 ,還深深地打著指令性經(jīng)濟(jì)的烙印。因此 ,在扶貧貸款的最終使用過程中 ,更多地依靠市場力量 ,應(yīng)是調(diào)整、改革扶貧貸款運(yùn)行體制的可取選擇。 基于專業(yè)戶是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一支富有生機(jī)活力的重要力量 ,因此我們對專業(yè)戶的經(jīng)營、運(yùn)作情況作了考察。結(jié)果表明 ,與附屬于地方政府的經(jīng)營項(xiàng)目比較 ,那些初具一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營規(guī)模的專業(yè)戶 ,具有明顯的優(yōu)勢 :面向市場 ,實(shí)行自負(fù)盈虧經(jīng)營 ,擁有生產(chǎn)經(jīng)營決策的充分自主權(quán) 。依據(jù)本村、本土的自然條件和資源優(yōu)勢 ,適宜種植什么 ,搞什么項(xiàng)目 ,心中有數(shù) 。在市場需求變化的情況下 ,由于與農(nóng)戶有相對穩(wěn)定的自愿交易關(guān)系 ,因而調(diào)整種植結(jié)構(gòu)操作簡單 ,成本較低 。決策分散化 ,可以大大降低市場風(fēng)險和自然災(zāi)害等風(fēng)險 。這些專業(yè)戶的借入資金在實(shí)行資產(chǎn) 抵押擔(dān)保的條件下 ,銀行機(jī)構(gòu)不會蒙受貸款逾期損失。我們認(rèn)為 ,在貧困縣中 ,調(diào)整現(xiàn)行的扶貧貸款政策 ,開辟另一條貸款渠道 ,即對專業(yè)戶發(fā)放有抵押擔(dān)保的貸款 ,不僅是可行的 ,而且是一個遲早要解決的實(shí)際問題。 三、調(diào)整、改革現(xiàn)行扶貧資金政策的若干建議 縮小地區(qū)差距、消除貧困要有兩個基本保證 :一是要有雄厚的資金供給和資金投入 。二是在扶貧資金一定的條件下 ,必須能夠有效地使用這些資金。前者所涉及的主要問題 ,就是如何深化財稅制度的改革 ,建立一個規(guī)范化、制度化的轉(zhuǎn)移支付制度 。后者的有效實(shí)施 ,要求我們要面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制 已經(jīng)發(fā)生明顯變化的現(xiàn)實(shí) ,轉(zhuǎn)變觀念 ,更多地依托市場力量 ,從改革中尋求出路。具體地說 ,我們的建議是 :(一 )進(jìn)一步推進(jìn)財稅體制改革 ,建立一個規(guī)范化的、強(qiáng)有力的財政轉(zhuǎn)移支付制度。 我國現(xiàn)有財政支出的分配格局 ,主要取決于社會各部門、各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)因素競爭與較量 ,而貧困地區(qū)正是談判競爭力的最弱者。因此 ,歷年來 ,扶貧資金的數(shù)額少得令人吃驚。資料表明 ,自 1978 年以來 ,全國每年投入貧困地區(qū)的扶貧資金不足 15 億元 ,與近幾年每年上千億的企業(yè)虧損補(bǔ)貼、價格補(bǔ)貼相比 ,相差十分懸殊。這種狀況如不能盡快扭轉(zhuǎn) ,反貧困戰(zhàn)略無疑將 會受到重大挫折。因此 ,深化財政體制改革 ,建立一個規(guī)范化的、強(qiáng)有力的財政轉(zhuǎn)移支付制度 ,44 統(tǒng)計(jì)研究在不發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)是根本不存在的。因此 ,從國際上看 ,各國在縮小地區(qū)差距、消除貧困問題上 ,主要不是依靠市場的力量 ,而是依靠政府的推動 ,依靠政府的援助 ,同時政府也要在逐步建立有利于縮小差距、促進(jìn)要素流動的市場體系方面 ,作出最大的努力。 中央政府在縮小地區(qū)差距、消除貧困方面的主導(dǎo)作用和推動作用 ,主要體現(xiàn)在兩個方面 :其一 ,中央財政對貧困落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。一般來說 ,轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)嚴(yán)格投放在兩個領(lǐng)域 :一個是 落后貧困地區(qū)的公用基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè) 。另一個是人力資源開發(fā)、衛(wèi)生保健、公共服務(wù)等方面。其二 ,對落后地區(qū)實(shí)施一系列優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策 ,如稅收減免、投資補(bǔ)貼、低息貸款等。我國目前采取的以工代賑和專項(xiàng)貼息貸款 ,實(shí)際上也是國際上通行的支援不發(fā)達(dá)地區(qū)政策的本土化、具體化。 通過在 XX 縣的實(shí)際調(diào)查 ,我們認(rèn)為 ,如果說在以工代賑資金的投放和使用上 ,我們面臨的主要難點(diǎn)是如何通過財稅體制的進(jìn)一步改革 ,在把轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化、制度化軌道上的同時 ,加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度 ,那么 ,在專項(xiàng)扶貧貸款的投放和使用上 ,面臨的主要問 題是調(diào)整、改革現(xiàn)有地方政府推動型扶貧貸款的運(yùn)行體制 ,以更好發(fā)揮其使用的經(jīng)濟(jì)效益。 在以上的分析中 ,一方面我們強(qiáng)調(diào)中央政府在縮小地方差距、消除貧困問題上的主導(dǎo)作用 ,另一方面又對地方政府推動型的扶貧貸款運(yùn)行體制的有效性提出了質(zhì)疑 ,從而強(qiáng)調(diào)調(diào)整、改革這一運(yùn)作體制的重要性 ,對此我們應(yīng)如何作一個準(zhǔn)確的把握呢 ?確切地說 ,扶貧貸款有兩個基本含義 :一是低息 ,二是借錢要還。前者涉及到資金由誰供給、選擇什么機(jī)制、依靠什么力量使其更有效地流向貧困地區(qū)。實(shí)踐表明 ,在這個過程中 ,市場是不會提供資金的。市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則就是追求利潤最大化 ,什么賺錢就干什么 ,什么利益最大就干什么。國家把資金投放在地理位置不利 ,資源、技術(shù)、投資環(huán)境差的貧困地區(qū) ,顯然不如把資金放在資源豐富 ,技術(shù)、市場、區(qū)位條件好的地區(qū)合算。這說明扶貧開發(fā)在某種意義上是一種違背市場運(yùn)行規(guī)則的行為。因此 ,扶貧資金的供給及其向貧困地區(qū)的流動 (以工代賑和專項(xiàng)貸款 ),必然是一種政府推動的經(jīng)濟(jì)行為 ,其他力量是無法替代的。后者 —— 借錢還錢 ,說到底就是中央下?lián)艿截毨У貐^(qū)的各項(xiàng)貸款 ,選擇什么機(jī)制 ,更有效地配置、使用這筆資金 ,以保證貸款如期償還。一般而言 ,除財政性轉(zhuǎn)移支付資金是由地方政府推動、運(yùn)作外 ,各項(xiàng)扶貧貸款在貧困地區(qū)的經(jīng)營、運(yùn)作 ,既可以依靠地方政府來推動 ,也可以 更多地依靠市場力量來運(yùn)營 ,或者二者兼而有之。 通過對 XX縣的實(shí)際考察和表 4提供的情況 ,我們認(rèn)為 ,現(xiàn)階段由地方政府推動的扶貧專項(xiàng)貸款運(yùn)作體制 ,其重要性固然不可否認(rèn) ,但也暴露出一些難以根治的弊端。從目前浮在表面上的問題來看 ,除上述審批關(guān)卡、爭項(xiàng)目、爭資金等灰色作業(yè)外 ,還存在以下亟待解決的問題 : 第一 ,項(xiàng)目資金卡得過死 ,資金盈余項(xiàng)目與資金不足項(xiàng)目不能串通使用 ,嚴(yán)重影響了貸款資金的使用效果。對此 ,鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )、縣有關(guān)部門意見很大 ,反映非常強(qiáng)烈。“打油的錢不能買醋” ,是傳統(tǒng)指令性經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求 ,從項(xiàng)目資金的使用上可以看到它的深刻影響。第二 ,在扶貧貸款由地方政府推動的情況下 ,由于過于強(qiáng)調(diào)資金按項(xiàng)目投放 ,連片經(jīng)營 ,行政式調(diào)整農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu) ,因而不僅造成多數(shù)鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )扶貧到戶的項(xiàng)目單一 ,加大了農(nóng)戶的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險 ,而且更為嚴(yán)重的是 ,為急于爭取項(xiàng)目資金 ,項(xiàng)目主管和承辦單位不據(jù)實(shí)反映情況 ,項(xiàng)目可行性研究結(jié)論 嚴(yán)重失真 ,致使項(xiàng)目告吹 ,造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如 ,XX 縣縣屬茶場大面積種植茉莉花失敗 ,縣煙草公司烤煙項(xiàng)目的倉促上馬 ,難以經(jīng)營 ,造成上百萬元貸款資金付諸東流 ,項(xiàng)目決策上的失誤帶來的嚴(yán)重?fù)p失 ,值得我們認(rèn)真思考。 陳玉光 郝春和 :扶貧資金政策應(yīng)作重大調(diào)整 43 主體既有縣屬局、公司 ,又有農(nóng)戶 ,但在有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料中沒有提供二者各占多少份額。據(jù)地方領(lǐng)導(dǎo)說 ,對農(nóng)業(yè)的小額貸款是與地方政府立項(xiàng)的項(xiàng)目貸款合在一起的 ,農(nóng)戶只占一個很小的份額。 仔細(xì)推敲一下表中的各欄目 ,我們可以得到以下幾點(diǎn)看法 : 第一 ,從 1985年到 1995 年 5 月 ,國家撥給 XX縣的扶貧貸款 ,其中的 90%以上流向縣屬局、縣屬實(shí)業(yè)公司和縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )辦企業(yè) (包括種植業(yè)加工業(yè) ),而農(nóng)戶得到的貸款不足 10%。扶貧貸款的這種流向 ,其經(jīng)濟(jì)含義是深刻的 ,對資金使用效果的影響也是非常明顯的。第二 ,在絕大部分投資項(xiàng)目中 ,項(xiàng)目承辦單位 (經(jīng)營主體 )與獲得貸款的主體 ,是一種上下級之間隸屬性的代理關(guān)系。這一事實(shí)本身表明 ,項(xiàng)目承辦單位還不是一個自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體 ,實(shí)際上是地方政府的附屬物。債務(wù)約束力軟化、負(fù)盈不負(fù)虧 ,是其運(yùn)作的基本特征。第三 ,第 5 欄與第 6 欄有不可分割的關(guān)系 ,如果說項(xiàng)目承辦單位附屬于地方政府 ,其經(jīng)營運(yùn)作又不能自負(fù)盈虧 ,那么 ,縣財政充當(dāng)債務(wù)的最終擔(dān)保人 ,必然是十分合乎情理的事情。然而 ,實(shí)際情況是 ,1994 年 XX 縣的財政收入為 1300 萬元 ,而財政支出就需要 2500 萬元。在這種情況下 ,所謂縣財政擔(dān)保 ,只不過是口頭的擔(dān)保 ?？h財政的債務(wù)威脅 ,也僅僅是帳面上的威脅。債權(quán)債務(wù)關(guān)系約束力不強(qiáng)的真正后果是 :地方農(nóng)行發(fā)放扶貧貸款慎之又慎 ,爭奪扶貧貸款的不規(guī)則競爭日趨激烈 ,從而嚴(yán)重影響了資金的有效使用。1995 年 6 月 XX 縣扶貧辦主任在本縣十二屆人大常委會第 13 次會議上所做《關(guān)于扶貧貸 款和以工代賑資金使用情況的報告》中指出 :“扶貧貸款應(yīng)采取抵押擔(dān)保投放。因一些扶貧貸款 (無抵押擔(dān)保 )投資項(xiàng)目到期難以償還貸款 ,不僅給為之擔(dān)保貸款的縣、鄉(xiāng)財政構(gòu)成了直接的經(jīng)濟(jì)威脅 ,而且很難爭取新的投資項(xiàng)目 ,爭取到的項(xiàng)目資金也難以到位”。從以上情況不難看出 ,如何強(qiáng)化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力 ,從而提高扶貧資金的使用效益 ,是我國扶貧開發(fā)工作亟待解決的一個問題。實(shí)踐表明 ,不扭轉(zhuǎn)項(xiàng)目承辦主體與地方政府利益緊緊捆在一起的格局 ,強(qiáng)化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力是難以奏效的。這就要求我們必須轉(zhuǎn)變思路 ,在調(diào)整、改革現(xiàn)行扶貧貸款的審批、立項(xiàng)和 運(yùn)作體制上作文章。 最后 ,從表 4 第七欄可以看出 ,在農(nóng)業(yè)承包制推行多年的情況下 ,一方面貧困地區(qū)的農(nóng)戶基本上獲得了經(jīng)營決策自主權(quán) ,另一方面在現(xiàn)行扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作中 ,又在不同程度上讓出部分經(jīng)營決策權(quán) ,這是一個十分現(xiàn)實(shí)的矛盾。我們不擬詳細(xì)評價和分析這個矛盾 ,這里強(qiáng)調(diào)的一個基本觀點(diǎn)是 :行政性的集中決策、連片經(jīng)營的風(fēng)險往往要比農(nóng)戶分散決策、自我選擇的風(fēng)險大得多。從某種意義上說 ,中國的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程 ,實(shí)際上也是一個風(fēng)險分散化的過程。 對表 4 進(jìn)行綜合分析 ,可以看出貧困地區(qū)扶貧貸款的立項(xiàng)、審批及其投放 ,基本 上是地方政府及其下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體充當(dāng)投資主體、按傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的一種模式 ,或者說是一種地方政府推動型的運(yùn)作體制?？陀^地說 ,在目前的條件下 ,這一運(yùn)作體制也難以由其他模式替代。但這絕不意味著 ,它是一個有效率的運(yùn)作模式。 二、對現(xiàn)行扶貧資金運(yùn)行體制的進(jìn)一步考察 縮小地區(qū)發(fā)展差距 ,逐步消除貧困 ,是世界各國 ,特別是發(fā)展中國家面臨的一個重要任務(wù)。 在這個問題上 ,如何理解和處理好效率與公平、市場與政府的關(guān)系 ,就成為一國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的核心問題。在這個至關(guān)重要的問題上 ,我們的基本觀點(diǎn)是 :從宏觀上和 全國范圍來看 ,效率原則主要依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn) ,公平目標(biāo)主要由政府 ,特別是由中央政府一系列有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策來實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先、兼顧公平 ,強(qiáng)調(diào)市場力量可以縮小地區(qū)差距者 ,其暗含的前提條件是 :