【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 們需要思考的是為什么要降低行政成本 、 提高什么樣的行政效率 ？ 如果對(duì)這些問題沒有一個(gè)詳細(xì)、具體的答 案 ，就開始 搞 改革，就有可能 適得其反。行政具有資源配置和提供公共服務(wù)兩種職能，這兩種職能的地位不同將決定行政運(yùn)行效果，出現(xiàn)不同的運(yùn)行模式：一種模式是資源配置決定公共服務(wù)的提供，通俗地說，那就是有多少人力、財(cái)力和權(quán)力，就辦多少事情 ，這是一種量力而出的運(yùn)行模式。再一種模式就是資源配置服務(wù)于公共服務(wù)的提供，只要現(xiàn)實(shí)對(duì)公共服務(wù)有需求，就給予足額的資源配置。第三種模式就是資源配置與公共服 務(wù)的提供不相一致，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重背離的現(xiàn)象。這三種模式既受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，也與制度設(shè)置有密切的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠發(fā)達(dá)、行政財(cái)力有限的情況下，一般都采用第一種模式，即行政為公眾提供有限的公共服務(wù)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，財(cái)政能力足以支撐起充分的公共服務(wù)，就可以由公共服務(wù)的需求來決定資源的配置。 第一種模式比較符合 D 縣 的情況， D 縣 的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足以支撐第二種模式，但是事實(shí)上， D縣 目前所實(shí)行的卻是第三種模式，即資源配置與公共服務(wù)不相一致。當(dāng)然，這不是 D縣 自己所選擇的，而是上級(jí)行政所強(qiáng)加給它的。 這種模式在 D 縣 表現(xiàn)為：人事權(quán)、財(cái)政收入上收，事務(wù)下壓；機(jī)構(gòu)縮編 ， 職能不調(diào)整，分流不減事 。 行政級(jí)別越低，越難以自我做主，各種權(quán)力和財(cái)政收入越多地掌控在上級(jí)行政之手 。 每次行政機(jī)構(gòu)改革一方面體現(xiàn)了上級(jí)行政的權(quán)力，另一方面也進(jìn)一步削弱了下級(jí)行政的能力。 1998 年的行政改革實(shí)現(xiàn)了縣領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)派來的“異地做官”制度， D縣 7 位主要領(lǐng)導(dǎo)（縣委書記、縣長(zhǎng)、紀(jì)檢委書記、法院院長(zhǎng)、監(jiān)察院院長(zhǎng)、組織部部長(zhǎng)和公安局局長(zhǎng)）都是由市委從外地派來任職的。這一做法確實(shí)有利于阻止地方勢(shì)力的膨脹，便于上級(jí)行政對(duì)下級(jí)行政的掌控，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)行政一體 化。 目前的格局是“省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中央派，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)省里派，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)市里派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)縣里派”，基本上靠這樣的人事關(guān)系維持著 中國(guó) 政令上下暢通的行政一體化格局。但是，這一做法無(wú)疑損害了本地干部的上升機(jī)會(huì)，對(duì)他們?yōu)檎姆e極性造成一定的制約影響。 與此同時(shí)，縣行政的人事編制也是 由省市乃至中央決定的， D縣究竟需要多少人從事行政管理，自己是作不了主的。 D縣 的總體編制是由 某市 確定的，而 D 縣 只能在這個(gè)編制范圍內(nèi)做出安排。這樣的權(quán)力格局對(duì)于下級(jí)行政濫設(shè)職位、機(jī)構(gòu)膨脹 起到一定的防范作用。 但是 ， 問題在于，上級(jí)行政給下級(jí)行政定編，不 一定符合現(xiàn)實(shí)需要，往往采取一刀切的做法， 而且更大的問題是沒有相應(yīng)的法律為依據(jù)，隨意性很大。正如縣里的一位組織部副部長(zhǎng)所說的： “還有一個(gè)問題是，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多少，在法律上沒有規(guī)定，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說了算。全縣有副處級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo) 43 人。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任用，應(yīng)該執(zhí)行先定規(guī)則 后做事的辦法，而不是相反?！? 這樣的權(quán)力格局給 D縣 帶來很多困惑和難題。一個(gè)難題是由于 D縣 人口只有 50萬(wàn)左右，市里只給 24 個(gè)行政 機(jī)構(gòu) 編制，其他一些部門只能成為事業(yè)單位，但是這些事業(yè)單位的上級(jí)對(duì)口部門則責(zé)怪 D 縣不重視這個(gè)部門工作，就說今后不給物力和政策支持。另一 個(gè)困惑的是 上級(jí)行政的工作重點(diǎn)變化帶來的，在 2020 年的改革中， D 縣 將規(guī)劃局整體轉(zhuǎn)劃為事業(yè)單位， 2020 年 某市 重視城鎮(zhèn)規(guī)劃工作，要求 D縣 將規(guī)劃局重新轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，但是又不能增加行政機(jī)構(gòu)編制， D縣 只好將旅游局改為縣直屬機(jī)構(gòu)，規(guī)劃局 又改回 為行政單位，為了安撫旅游局，對(duì)其性質(zhì)沒有做出明確的規(guī)定， 讓它 處在模糊狀態(tài) ，但是也埋下了管理隱患，比如 2020 年馬上實(shí)行《公務(wù)員法》，旅游局的人員是否享受公務(wù)員待遇 。 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革帶來的問題，那就更多。 2020 年 某市 推動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政機(jī)構(gòu)改革分兩方面內(nèi)容：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)， D 縣 從原來的 28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為 20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是裁撤機(jī)構(gòu)，減少人員。 D 縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制裁減是 按 這樣的比例進(jìn)行的： 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按 15%到 20%的比例裁減人員；兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按 20%到 25%的比例裁減人員；實(shí)際操作中按最低下限裁減人員。 該縣的 三個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)的事業(yè)人員編制減少到 10 個(gè)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有 6 個(gè)?？h政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些職能（如農(nóng)業(yè)、水利管理和服務(wù)功能）收歸縣有關(guān)部門，縣有關(guān)部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立片站（或所）。 這次改革 的動(dòng)機(jī)是好的， 旨在適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)取消后的行政管理要求 ，以便減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，提高行政效率和服務(wù)能 力 。 但是，正如上面指出過的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不但沒有起到預(yù)期的目的，相反卻帶來許多負(fù)面的影響。關(guān)鍵在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的 事務(wù)沒有減少，人員卻減少；人員減少了，但行政負(fù)擔(dān)沒有減少，更主要的是 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的財(cái)政支配權(quán)被進(jìn)一步削弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要承擔(dān)的接待開支有增無(wú)減，上級(jí)行政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付卻沒有大幅增加。另一個(gè)問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職權(quán)被上收后，縣級(jí)行政部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種片站，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政又產(chǎn)生了一些管理摩擦。 一個(gè)長(zhǎng)期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部指出，那些由縣直管的單位和人員是這樣的：“片站占有10多人：農(nóng)業(yè)片站 2 人，農(nóng)機(jī)片站 1 人，畜牧片 站 1 人，國(guó)土管理片站 1人，水利片站 2人，行政執(zhí)法大隊(duì) 8人。這些人的錢由縣級(jí)部門承擔(dān)。這樣不好，兩面都不管，縣里不管了，鎮(zhèn)里管不了。從這個(gè)月開始，這些人的管理權(quán)下放到鎮(zhèn)里，但仍管不好，他們很不愿意?！? 從以上的分析中，我們看到，在現(xiàn)行的行政垂直關(guān)系中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政處于相當(dāng)被動(dòng)的地位：資源配置權(quán)受到上級(jí)行政的嚴(yán)重限制，每次行政改革都從一定程度上加大了這樣的限制，另一方面所要辦的事情、所要提供的公共服務(wù)卻在不斷地增加。因此，縣鄉(xiāng)行政的效率并沒有通過行政改革而得到提高，反而在一定程度上在下降，與此同時(shí)，各行政部門為了提高自己的生存能力，就想辦法向社會(huì)尋找索取收益的途徑，從而造成干群、政府與老百姓的矛盾和緊張。 三、 D縣 的 橫向 行政結(jié)構(gòu) 關(guān)系 行政體系 內(nèi)部存在的 橫向功能分配和協(xié)調(diào)、合作問題， 同樣影響當(dāng)前中國(guó)國(guó) 家與社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)運(yùn)行。同級(jí) 行政部門之間的關(guān)系本質(zhì)就是權(quán)力與責(zé)任的劃分和承擔(dān)，也就是行政資源如何配置和公共服務(wù)如何實(shí)施。 同級(jí)的行政關(guān)系也很復(fù)雜，就 D 縣 來說，至少有 這樣四類：縣四大班子關(guān)系；縣屬各部門的關(guān)系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣屬各部門的關(guān)系；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系 。 當(dāng)然，這四類關(guān)系并不完全屬于橫向關(guān)系，內(nèi)部也存在著上下等級(jí)關(guān)系，這種等級(jí)差別不僅指行政級(jí)別的不同，而且也包含著資源和權(quán)力配置上的不同和等級(jí)，所以，有些部門雖然行政級(jí)別相同，但是在資源配置和實(shí)際權(quán)力的使用上大不同，它們之間也存在等級(jí)之別，甚至存在支配與被支配的關(guān)系 。這里從兩個(gè)層面透視這些關(guān)系：一個(gè)層面是權(quán)力資源和物質(zhì)資源配置，另一個(gè)層面是功能關(guān)系 。 權(quán)力的橫向分配 、合作 和競(jìng)爭(zhēng)： D 縣 級(jí) 行政 四大班子的 關(guān)系 在 中國(guó) 的行政框架 設(shè)置中， 縣級(jí)行政 由 縣委、縣府、縣人大和縣政協(xié)四大支柱 構(gòu)成 ， 其中 縣委是縣級(jí)行政 的權(quán)力 核心，縣 政府 是 權(quán)力的 執(zhí)行者，縣人大是權(quán)力的 象征和 監(jiān)督者 ，而縣政協(xié) 是 權(quán)力的監(jiān)督者 。這里 稱之為 “四權(quán)” 。 四權(quán)的設(shè)立在于相互制衡 ，實(shí)現(xiàn)權(quán)力 的 平衡 運(yùn)行 ，但實(shí)際上，“四權(quán)”是失衡的 ，其中關(guān)鍵在于人大過小，縣政協(xié)沒權(quán)，對(duì)其他兩權(quán)起不到制衡作用 。 人大 的 權(quán)力 沒有 像制度 設(shè)計(jì)的那么大， 顯得 過小 。按設(shè)計(jì)， 縣人大擁有這樣的權(quán)力： “重大事項(xiàng)決定權(quán)：本行政區(qū)域內(nèi)涉及到政治、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等重大事項(xiàng)，由人大決定。再就是任命權(quán)：任命國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，包括一府兩院負(fù)責(zé)人、序列局局長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判員、檢察員、代院長(zhǎng)、代縣長(zhǎng)、行政各序列局局長(zhǎng)。再就是質(zhì)詢權(quán)，這個(gè)權(quán)力一般都沒有使用 過 ，也沒有機(jī)會(huì)使用，實(shí)際上等于沒有?！?但是這些權(quán)力落實(shí)起來就比較困難，比如質(zhì)詢權(quán)，縣人大根本沒有使用過；又比如，重大事項(xiàng)應(yīng)該由人大決定，但是事先是由縣委決定 的 ，縣委書記一般都是兼任人大主任，因此，縣委做出的重大決定只是到了人大開會(huì) 來 表表決而已，甚至有時(shí)候，這樣的決定還不會(huì)拿到人大表決。跟上級(jí)人大的 一個(gè)差別是縣人大沒有立法權(quán)，更進(jìn)一步削弱了縣人大的權(quán)力。縣人大也 沒有財(cái)政的支配和決定權(quán)，人大的行政開支還是向縣政府申請(qǐng)劃撥的。上級(jí) 人大 派 人 下來檢查人大工作， 縣 人大一般都要拉縣政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)出面 作陪 ， 以 解決接待費(fèi)問題。 縣政協(xié)的作用還不如人大。政協(xié)本身沒有任何執(zhí)法、立法權(quán)力，只是各界參政議政的機(jī)構(gòu)，雖然政協(xié)主席可以列席縣委會(huì)議，在其他情況下只能通過提案，向縣委和縣政府有關(guān)部門提出一些看法，而后者是否采納，則是政協(xié)所無(wú)法左右的。具體地說，政 協(xié)的作用有這樣幾點(diǎn)：一是安置超過一定年齡（一般是 45 歲以上）的局級(jí)和縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的退位問題，解決他們的待遇；二是符號(hào)象征意義，給予民營(yíng)企業(yè)家、社會(huì)名流等以一種榮譽(yù)和待遇；三是給縣委和政府提點(diǎn)建議，從而獲得黨委、政府和社會(huì)的承認(rèn)。 權(quán)力大意味著責(zé)任大，要 承擔(dān)艱巨的 任務(wù)， 權(quán)力小意味著壓力小，工作輕松 ， 所以， D 縣 流傳著 這樣的說 法 ：“黨委是前線，縣府是火線，人大政協(xié)是后線”。 這樣的四權(quán)格局的一個(gè)明顯特點(diǎn)就是 ， 一個(gè)縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞、快慢與縣委書記一個(gè)人直接相關(guān)：一個(gè)能干、作風(fēng)清廉的縣委書記就能很快地帶動(dòng)一