【文章內(nèi)容簡介】 0 萬的農(nóng)村少年在小學(xué)畢業(yè)后即走向社會成為 勞動力 。 義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教育機會的差距，到了高中階段進(jìn)一步 擴大。從初中畢業(yè)生升入普通高中的比例來看，城市的升學(xué)率從 1985年的 40%提高到了 1999 年的 %，而同期農(nóng)村則從 %降到 %，兩者的倍數(shù)差從 倍擴大到 3 倍，絕對差從 個百分點擴大到 個百分點。而許多省區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距要大于全國的情況： 1999 年，城鄉(xiāng)差距超過 3 倍的省區(qū)達(dá) 15 個，超過 4 倍的有 5 個。安徽和貴州省的城鄉(xiāng)差距都在 倍（分別為 %： %%： %），湖北達(dá)到 倍（ %： %），山東（ %： %）和河南（ %： %）則分別達(dá)到 倍和 倍。在上述省區(qū)，城市的升學(xué)率都超過了全國城市的平均數(shù)，而農(nóng)村的升學(xué)率則低于全國農(nóng)村的平均數(shù)。 關(guān)于大學(xué)階段的城鄉(xiāng)教育差距，可以用學(xué)生的城鄉(xiāng)分布來對比。據(jù)對 1989 全國高校錄取的 萬名新生的統(tǒng)計，來自農(nóng)村的學(xué)生占總數(shù)的 44%，城市的占 56%.以各自出身的人口母體為基數(shù)來換算，可知當(dāng)年大學(xué)階段城鄉(xiāng)教育機會的差距為 倍。而隨著高中階段城鄉(xiāng)教育差距的擴大和近年來高等教育 高收費 的影響，相信這種差距 90年代末之后進(jìn)一步擴大了。不過，由于缺少全國的數(shù)據(jù)，我們 難以給予量化。而從北京大學(xué)和清華大學(xué) 1999 年招收的 5080 名本科生的情況來看，來自農(nóng)村的學(xué)生只有 902 人，占總數(shù)的 %，這與同年農(nóng)村人口占全國人口的近 70%形成鮮明對比。通過計算可知，在這兩所生產(chǎn)精英中的精英 的著名學(xué)府，城鄉(xiāng)之間教育機會的差距，若以城鄉(xiāng)高中畢業(yè)生的數(shù)量為基數(shù)，可以量化到 倍；如果以農(nóng)村人口和城市人口為基數(shù)，則可以量化到 倍！ 讓我們再來看看城鄉(xiāng)之間因教育資源的不平等分配所造成的在校生人均教育經(jīng)費的差距。它在相當(dāng)程度上涉及教育質(zhì)量問題。 就全國范圍而言， 1993 年，城市小學(xué)生的人均經(jīng)費為 元，農(nóng)村為 元；城市初中生的人均經(jīng)費為 元，農(nóng)村為 元。差距分別為 倍和 2 倍。到 1999 年，兩者的差距都擴大到 倍，絕對金額分別為 元： 元和 元： 元。如果將比較的單元下放到省級行政區(qū)，城鄉(xiāng)之間的極差將更加突出。 1993年，上海市（包括所屬郊區(qū)）小學(xué)生的人均經(jīng)費高達(dá) 元，而安徽農(nóng)村只有 元，相差 7 倍；北京市初中生的人均經(jīng)費為 元，貴州農(nóng)村僅為 元，相差 10 倍以上。 至 1999 年，極差進(jìn)一步拉大，小學(xué)生的城鄉(xiāng)差距擴大到 11 倍（上海市 元：貴州農(nóng)村 元），初中生的城鄉(xiāng)差距則擴大到 （北京市 ∶貴州農(nóng)村 元）。 而同一省區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間也同樣存在著巨大差距。以貴州為例，在整個 90 年代，其城鄉(xiāng)小學(xué)生的人均經(jīng)費差距都在 3 倍，初中生都在 倍。鄭州市 1999 年小學(xué)生的人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為河南省農(nóng)村平均額的 倍，相當(dāng)于滑縣農(nóng)村的 倍；關(guān)于初中生的情況，最高的新鄉(xiāng)市與全省農(nóng)村的平均數(shù)相差 倍，與最低的延津縣相差 倍?? 教育財政改革： 以縣為主 的局限 應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)之間的巨大教育差距在一定程度上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的結(jié)果。但同時也必 須承認(rèn)，它是教育資源的汲取和分配制度即 分級辦學(xué) 制度的必然歸結(jié)。 自 1985 年實行的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的 分級辦學(xué) 制度，作為一項至為重要的公共政策，未能起到統(tǒng)一調(diào)配資源以確保全體適齡人口平等地享受義務(wù)教育權(quán)利的作用，而是在單純強調(diào)發(fā)揮地方 辦學(xué)積極性 的邏輯下，將應(yīng)該由政府、社會和家長共同承擔(dān)的義務(wù)教育的 義務(wù) 主要轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，將理應(yīng)由各級政府共同承擔(dān)的責(zé)任主要轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。其結(jié)果是，不僅給廣大的農(nóng)村和農(nóng)民造成了沉重的負(fù)擔(dān)19851999 年間向農(nóng)民提取的 教育費附加 總額超過 1100 億元，1993～ 1999 年間向農(nóng)民征收的 教育集資 超過 516 億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 則普遍成了 教育財政 ，而且進(jìn)一步強化了城鄉(xiāng)分割的二元教育制度。它不是將城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距在教育層面上縮小，而是將其擴散和放大，從而造成了農(nóng)村教育的遲滯和城鄉(xiāng)教育差距的擴大，農(nóng)村少年兒童的失學(xué)和教師工資的大面積拖欠也隨之變成了幾乎不可逃脫的 宿命 。 所幸的是，在 分級辦學(xué) 制度運行了 16 年之后，它的弊端終于得到了承認(rèn) 雖然是一種誰也不負(fù)責(zé)任的默認(rèn) 。去年 6 月，國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出農(nóng)村義務(wù)教育實行 分級管理、以縣為主 的新體制。今年 4 月 26 日，國務(wù)院副總理李嵐清強調(diào)要實 現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，即把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，把政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。 5 月中旬，國務(wù)院辦公廳又在相關(guān)文件中對 以縣為主 作了詳細(xì)規(guī)定，其核心是縣級政府負(fù)有確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的責(zé)任，即通過調(diào)整本級財政支出結(jié)構(gòu)，增加教育經(jīng)費預(yù)算，合理使用上級轉(zhuǎn)移支付資金，做好 三個確保 （即工資發(fā)放、公用經(jīng)費、危房改造及校舍建設(shè)），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔(dān)義務(wù)教育投資責(zé)任的重壓。新體制運行一年之后，據(jù)新華社的報道說，全國已有 75%的縣市實行統(tǒng)一發(fā)放教師工資，今年內(nèi)則要求全部推行到位。 上述 轉(zhuǎn)變應(yīng)該說是一個較大的改進(jìn)。在縣這一級更大的行政區(qū)域內(nèi)調(diào)度教育資源，較原來的制度有利于提供農(nóng)村教育資金，有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也有助于緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因向農(nóng)民攤派教育經(jīng)費而造成的緊張和沖突。不過，進(jìn)一步的分析會使我們發(fā)現(xiàn)，縣一級財政的實力決定了這一新的制度的先天缺陷，由此不能抱過大的期望。 在現(xiàn)有的 分稅制 財政體制下，縣級財政所占份額很小，加上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政也只超過全國財政收入的 20%（中央政府占 51%，省和地市兩級占 27%）。在現(xiàn)有的 2109 個縣級行政區(qū)域中，財政收入超億元的縣不足 600， 包括 574 個國家級貧困縣在內(nèi)，財政補貼縣多達(dá) 1036 個（均為 1999 年數(shù)據(jù)）。大部分縣連維持 吃飯財政 的水準(zhǔn)都困難，一些縣全年的財政收入甚至不夠用于教育的支出。 基于此，絕大多數(shù)縣級財政顯然無法擔(dān)當(dāng)教育經(jīng)費投入主體的責(zé)任。進(jìn)而言之， 以縣為主 仍然沒有擺脫教育上城鄉(xiāng)分割的格局，因為縣級行政區(qū)域仍然屬于 農(nóng)村 ，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主到 以縣為主 ，只是在農(nóng)村內(nèi)部調(diào)整教育資金的汲取和分配方式，并不能從根本上改善農(nóng)村教育的基礎(chǔ)條件，縮小近 20 年來越拉越大