【文章內(nèi)容簡介】 0 萬的農(nóng)村少年在小學畢業(yè)后即走向社會成為 勞動力 。 義務教育階段城鄉(xiāng)教育機會的差距，到了高中階段進一步 擴大。從初中畢業(yè)生升入普通高中的比例來看，城市的升學率從 1985年的 40%提高到了 1999 年的 %，而同期農(nóng)村則從 %降到 %，兩者的倍數(shù)差從 倍擴大到 3 倍，絕對差從 個百分點擴大到 個百分點。而許多省區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距要大于全國的情況： 1999 年，城鄉(xiāng)差距超過 3 倍的省區(qū)達 15 個，超過 4 倍的有 5 個。安徽和貴州省的城鄉(xiāng)差距都在 倍（分別為 %： %%： %），湖北達到 倍（ %： %），山東（ %： %）和河南（ %： %）則分別達到 倍和 倍。在上述省區(qū)，城市的升學率都超過了全國城市的平均數(shù)，而農(nóng)村的升學率則低于全國農(nóng)村的平均數(shù)。 關于大學階段的城鄉(xiāng)教育差距，可以用學生的城鄉(xiāng)分布來對比。據(jù)對 1989 全國高校錄取的 萬名新生的統(tǒng)計，來自農(nóng)村的學生占總數(shù)的 44%，城市的占 56%.以各自出身的人口母體為基數(shù)來換算，可知當年大學階段城鄉(xiāng)教育機會的差距為 倍。而隨著高中階段城鄉(xiāng)教育差距的擴大和近年來高等教育 高收費 的影響，相信這種差距 90年代末之后進一步擴大了。不過，由于缺少全國的數(shù)據(jù)，我們 難以給予量化。而從北京大學和清華大學 1999 年招收的 5080 名本科生的情況來看，來自農(nóng)村的學生只有 902 人，占總數(shù)的 %，這與同年農(nóng)村人口占全國人口的近 70%形成鮮明對比。通過計算可知，在這兩所生產(chǎn)精英中的精英 的著名學府，城鄉(xiāng)之間教育機會的差距，若以城鄉(xiāng)高中畢業(yè)生的數(shù)量為基數(shù)，可以量化到 倍；如果以農(nóng)村人口和城市人口為基數(shù)，則可以量化到 倍！ 讓我們再來看看城鄉(xiāng)之間因教育資源的不平等分配所造成的在校生人均教育經(jīng)費的差距。它在相當程度上涉及教育質(zhì)量問題。 就全國范圍而言， 1993 年，城市小學生的人均經(jīng)費為 元，農(nóng)村為 元；城市初中生的人均經(jīng)費為 元，農(nóng)村為 元。差距分別為 倍和 2 倍。到 1999 年，兩者的差距都擴大到 倍，絕對金額分別為 元： 元和 元： 元。如果將比較的單元下放到省級行政區(qū)，城鄉(xiāng)之間的極差將更加突出。 1993年，上海市（包括所屬郊區(qū)）小學生的人均經(jīng)費高達 元，而安徽農(nóng)村只有 元，相差 7 倍；北京市初中生的人均經(jīng)費為 元，貴州農(nóng)村僅為 元，相差 10 倍以上。 至 1999 年，極差進一步拉大，小學生的城鄉(xiāng)差距擴大到 11 倍（上海市 元：貴州農(nóng)村 元），初中生的城鄉(xiāng)差距則擴大到 （北京市 ∶貴州農(nóng)村 元）。 而同一省區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間也同樣存在著巨大差距。以貴州為例，在整個 90 年代，其城鄉(xiāng)小學生的人均經(jīng)費差距都在 3 倍，初中生都在 倍。鄭州市 1999 年小學生的人均預算內(nèi)教育經(jīng)費為河南省農(nóng)村平均額的 倍，相當于滑縣農(nóng)村的 倍；關于初中生的情況，最高的新鄉(xiāng)市與全省農(nóng)村的平均數(shù)相差 倍，與最低的延津縣相差 倍?? 教育財政改革： 以縣為主 的局限 應當看到，城鄉(xiāng)之間的巨大教育差距在一定程度上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的結果。但同時也必 須承認，它是教育資源的汲取和分配制度即 分級辦學 制度的必然歸結。 自 1985 年實行的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的 分級辦學 制度，作為一項至為重要的公共政策，未能起到統(tǒng)一調(diào)配資源以確保全體適齡人口平等地享受義務教育權利的作用，而是在單純強調(diào)發(fā)揮地方 辦學積極性 的邏輯下，將應該由政府、社會和家長共同承擔的義務教育的 義務 主要轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，將理應由各級政府共同承擔的責任主要轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。其結果是，不僅給廣大的農(nóng)村和農(nóng)民造成了沉重的負擔19851999 年間向農(nóng)民提取的 教育費附加 總額超過 1100 億元，1993～ 1999 年間向農(nóng)民征收的 教育集資 超過 516 億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 則普遍成了 教育財政 ，而且進一步強化了城鄉(xiāng)分割的二元教育制度。它不是將城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距在教育層面上縮小，而是將其擴散和放大，從而造成了農(nóng)村教育的遲滯和城鄉(xiāng)教育差距的擴大，農(nóng)村少年兒童的失學和教師工資的大面積拖欠也隨之變成了幾乎不可逃脫的 宿命 。 所幸的是，在 分級辦學 制度運行了 16 年之后，它的弊端終于得到了承認 雖然是一種誰也不負責任的默認 。去年 6 月，國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出農(nóng)村義務教育實行 分級管理、以縣為主 的新體制。今年 4 月 26 日，國務院副總理李嵐清強調(diào)要實 現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，即把農(nóng)村義務教育的責任從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)到主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。 5 月中旬，國務院辦公廳又在相關文件中對 以縣為主 作了詳細規(guī)定，其核心是縣級政府負有確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費的責任，即通過調(diào)整本級財政支出結構，增加教育經(jīng)費預算，合理使用上級轉(zhuǎn)移支付資金，做好 三個確保 （即工資發(fā)放、公用經(jīng)費、危房改造及校舍建設），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔義務教育投資責任的重壓。新體制運行一年之后，據(jù)新華社的報道說，全國已有 75%的縣市實行統(tǒng)一發(fā)放教師工資，今年內(nèi)則要求全部推行到位。 上述 轉(zhuǎn)變應該說是一個較大的改進。在縣這一級更大的行政區(qū)域內(nèi)調(diào)度教育資源，較原來的制度有利于提供農(nóng)村教育資金，有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的負擔，也有助于緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權因向農(nóng)民攤派教育經(jīng)費而造成的緊張和沖突。不過，進一步的分析會使我們發(fā)現(xiàn)，縣一級財政的實力決定了這一新的制度的先天缺陷，由此不能抱過大的期望。 在現(xiàn)有的 分稅制 財政體制下，縣級財政所占份額很小，加上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政也只超過全國財政收入的 20%（中央政府占 51%，省和地市兩級占 27%）。在現(xiàn)有的 2109 個縣級行政區(qū)域中，財政收入超億元的縣不足 600， 包括 574 個國家級貧困縣在內(nèi)，財政補貼縣多達 1036 個（均為 1999 年數(shù)據(jù)）。大部分縣連維持 吃飯財政 的水準都困難，一些縣全年的財政收入甚至不夠用于教育的支出。 基于此，絕大多數(shù)縣級財政顯然無法擔當教育經(jīng)費投入主體的責任。進而言之， 以縣為主 仍然沒有擺脫教育上城鄉(xiāng)分割的格局，因為縣級行政區(qū)域仍然屬于 農(nóng)村 ，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主到 以縣為主 ，只是在農(nóng)村內(nèi)部調(diào)整教育資金的汲取和分配方式，并不能從根本上改善農(nóng)村教育的基礎條件，縮小近 20 年來越拉越大