【文章內(nèi)容簡介】 頭平均分?jǐn)偟綉舻霓k法，征收過程中出現(xiàn)了較大的隨意性，據(jù)實征收流于形式，征過頭稅的 問題 相當(dāng)嚴(yán)重。襄陽縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅源據(jù)測算為 850 萬元，但年度任務(wù)卻為 4600 萬元，稅源僅占任務(wù)的 ％。當(dāng)問及為什么下達(dá)這么高的稅收任務(wù)時，縣地稅局和農(nóng)稅局的負(fù)責(zé)人講，下達(dá)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)不是以農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實際收入為依據(jù)，為了保吃飯，現(xiàn)在完全是 “以支定收 ”，下達(dá)的地稅任務(wù)完全是脫離實際的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了 企業(yè) 和農(nóng)民的承受能力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已成為地方稅中增收潛力較大的稅種，已演變成增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新渠道。 其次，在沒有稅收立法權(quán)的情況下，為了滿足各種開支的需要，地方政府就不得不借各種名義向農(nóng)民收取各種費(fèi)用，從而使得農(nóng)村亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派急劇膨脹，使農(nóng)民非稅收負(fù)擔(dān)急劇增長。 “費(fèi)大于稅 ”現(xiàn)象普遍存在， “三亂 ”和收費(fèi)加碼問題嚴(yán)重。從 3個縣的總體情況看，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額中，稅不到 1/3， 而費(fèi)超過了 2/3，其中不規(guī)范的收費(fèi)和集資占農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量的 1/3， “三提五統(tǒng) ”則超過了 1/3。簡言之，三個部分的比例大致是 1∶ 1∶ 1。即使我們分開 3個縣來看，稅收比重最大的泰和縣也只有 46％，不到一半。而 “費(fèi)大于稅 ”最為嚴(yán)重的是鄢陵縣，在所有的負(fù)擔(dān)中，稅收只占 18％，有 82％是面向農(nóng)民的各種收費(fèi)。由此可見，費(fèi)大于稅是一個普遍的事實。分縣來看，在湖北襄陽縣，不規(guī)范的收費(fèi)和集資占到農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額的 39％，而在河南鄢陵縣和江西泰和縣，這個項目的比重分別只占 23％和 2％。這個差別表明，在不同的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)極為不 同。這種狀況當(dāng)然與地方政府對于不規(guī)范收費(fèi)和集資的監(jiān)管力度有關(guān)。在管理較為嚴(yán)格的地區(qū)，這種收費(fèi)占農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比重就比較小?？h域之間的結(jié)構(gòu)差別反映出，雖然中央政府對于稅收和收費(fèi)尤其是 “三提五統(tǒng) ”有明確的規(guī)定，但是地方政府在執(zhí)行中卻存在明顯的偏離。僅在這中部地區(qū)人均收入相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相類似的 3 個縣中，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的差別就如此之大（稅收分別占 28％、18％和 46％） ,我們可以想見，在全國范圍內(nèi)此種差別該有多么突出了。 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)制約農(nóng)民收入增長的主要因素 (4) 再次，縣鄉(xiāng)財政壓力迫使基層政府大規(guī)模舉 債。襄陽縣直接的財政債務(wù)為 28925 萬元，占 2020 年全縣實際可支配財政收入的 %。鎮(zhèn)級負(fù)債 2020 年清查時為 億元， 2020 年 6 月清查為 億元，全 中國最大的資料庫下載 縣 17 個鎮(zhèn)都負(fù)債，鎮(zhèn)級平均負(fù)債 2411 萬元。泰和縣財政債務(wù)為 9000多萬元，占可支配財政收入的 57%。鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級財政共負(fù)債 億元，其中縣財政負(fù)債 1000 多萬元，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。我們調(diào)查的大馬鄉(xiāng)2020 年財政累計凈負(fù)債達(dá) ，馬坊鄉(xiāng)債務(wù)是 556萬元，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)占實際可支配財力的比重分別為 %和 370%。 村級債 務(wù)與縣鄉(xiāng)財政困難也有密切關(guān)系。從 12 個村莊的調(diào)查情況看，縣鄉(xiāng)政府對村莊一級幾乎沒有任何的財政補(bǔ)助，村莊都是財政凈流出。每個村莊平均繳納的稅費(fèi)為 萬元。村一級收入主要有村提留款、村辦 企業(yè) 上交承包費(fèi)、集體土地出租收入、集資款等。平均每個村莊收入只有 。調(diào)查的 12 個村莊有 10 個負(fù)債，平均每個村負(fù)債 萬元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級組織的大量負(fù)債實際上用來彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財政的缺口。襄陽縣全縣村級共欠基金會 億元，共向個人借債 億 元，這些債務(wù)中用于為農(nóng)戶墊付稅費(fèi)形成的村級債務(wù)為 億元，占全縣村級債務(wù)的 %。 12 個村的債權(quán)為 萬元，平均每個村 萬元。這些債權(quán)主要是農(nóng)民欠交的稅費(fèi)款，大部分是很難收繳回來的。 最后，縣鄉(xiāng)財政危機(jī)使縣鄉(xiāng)政府無力提供 農(nóng)村 最基本的公共服務(wù) ,很少能造福于民。由于財政困難，在保證工資發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府已無財力干其他事情。 農(nóng)村 義務(wù) 教育 的投入主要來自農(nóng)民交納的稅費(fèi)和教育 集資。 1990～ 2020年期間，在襄陽縣教育經(jīng)費(fèi)中，各級財政預(yù)算撥款占 %，其中鄉(xiāng)級財政占 %，縣財政占 %，省級以上?？顑H占 %。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最弱的一級財政承擔(dān)著 發(fā)展 農(nóng)村義務(wù)教育這一最繁重的任務(wù)。 目前 ，縣鄉(xiāng)財政對衛(wèi)生部門實行差額撥款，只負(fù)擔(dān)衛(wèi)生部門人員工資的 15%左右，而上級財政對縣鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入幾乎沒有，導(dǎo)致鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，提供的衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高。在 經(jīng)濟(jì) 利益的驅(qū)動下，醫(yī)療費(fèi)用急劇上漲，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)相當(dāng)重，導(dǎo)致很多農(nóng)民支付不起就診和住院所需的醫(yī)療費(fèi)用。調(diào)查的 3 個縣農(nóng)民完全處于自費(fèi)醫(yī)療的狀況，農(nóng)民看不起病和因病致貧的 問題 比較突出。 財政危機(jī)向農(nóng)民的轉(zhuǎn)嫁，使基層政府與農(nóng)民處于利益尖銳對立的狀態(tài)，已成為可能引發(fā)農(nóng)村 政治 和社會不穩(wěn)定的重要因素。一些基層干部講，他們肩上壓著兩副重?fù)?dān)，一副是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一副是保證干部教師工資發(fā)放。財政供養(yǎng)人員工資主要來自向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)，要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，工資發(fā)放就無法保障；要保工資發(fā)放，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就減不下來。在這種情況下，基層政府與農(nóng)民的關(guān)系越來越成為一種實質(zhì)性的對立關(guān)系。 六、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村 發(fā)展 所需要的中小型基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足 對襄陽縣農(nóng)業(yè)投入情況的調(diào)查表明，由于財政困難，農(nóng)業(yè)投入總體狀況在惡化，特別是地方財政對農(nóng)業(yè)的投入更是令人擔(dān)憂。襄陽作為一個擁有 140萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，財政每年支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出只有 1000多萬元，相對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，顯然是杯水車薪，少得可憐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣財政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出數(shù)字除了每年近 20%的上級撥款外，剩余的 80%都是虛數(shù)。 1997 年至 2020年，財政支農(nóng)的虛數(shù)達(dá)到 4310萬，相當(dāng)于實際支出的 倍?？h財政局的人講，按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財政每年對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度應(yīng)高于經(jīng)常性財政收入的增長幅度，不虛增財政支農(nóng)支出，財政預(yù)算方案在每年的人代會上就通不過。該縣反映，中央出臺的各種法定支出比例太多太大，如教育支出增長要高于可用財力的增長； “科技 三項費(fèi) ”支出要達(dá)到總支出的 1％，并且要適當(dāng)增長；文化事業(yè)費(fèi)支出要達(dá)到總支出的 1％；農(nóng)業(yè)支出要高于經(jīng)常性財政收入的增長等等，這些法定支出項目已占到每年全縣新 增財力的 40％以上，地方財政已難以承受。實際上，全縣每年的可用財力增長僅 8%左右，新增財力連行政事業(yè)單位人員工資都保不了，根本無法保證法定支出?，F(xiàn)行行政體制下，人員和機(jī)構(gòu)惡性膨脹，使財政預(yù)算的約束無能為力，而法定支出太多，又肢解了預(yù)算。從襄陽縣近年來的實際情況看，縣鄉(xiāng)財政主要是保證本級農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展的支持主要依賴中央和省一級財政的支農(nóng)?？?，縣鄉(xiāng)本級財政對農(nóng)業(yè)幾乎沒有多少投入。 中央和省一級的財政支 農(nóng)專項資金，一般都要求地方提供一定比例的配套資金。從調(diào)查情況看，地方配套投資