【文章內(nèi)容簡介】 學(xué)家馬斯洛把人的需求分為五種：生理需求、安全需求、社會(huì)需求、尊重的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求，前三種需求是人的基本需求，后兩種屬 于高級(jí)需求，是人的發(fā)展需求。救助作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，就是滿足人的基本 需求理論。如果一個(gè)人陷入貧困或缺乏實(shí)現(xiàn)自己能力的重要資源時(shí)，不僅會(huì)影響 到法律賦予他的 自由和權(quán)利的發(fā)揮，而且直接影響到他對(duì)社會(huì)和自我的認(rèn)同，窮 困會(huì)導(dǎo)致人感情受挫和屈辱感。給每個(gè)人提供體面而有尊嚴(yán)的生活，是國家的基 本責(zé)任。人的尊嚴(yán)存在于每個(gè)人那里，是通過每一個(gè)具體的社會(huì)群體、每一個(gè)具 體的個(gè)人體現(xiàn)出來的。社會(huì)共同體中的每一個(gè)成員都應(yīng)具有同樣的尊嚴(yán)、同樣的 基本權(quán)利。幾乎所有制定憲法的國家都在其權(quán)利體系中增加了生存權(quán)的內(nèi)容，而 且還規(guī)定生存權(quán)的取得乃是“天賦人權(quán)”，不以生存者履行義務(wù)為前提，幫助公 民生存是同家必須承擔(dān)的社會(huì)職能，失去生存能力的人享有向國家提出獲得必需 的物質(zhì)幫助的權(quán)利。在救 助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是生存 的保障義務(wù)由國家履行，二是國家制定與其經(jīng)濟(jì)狀況相一致的生存標(biāo)準(zhǔn)，三是國 家有使低于生存標(biāo)準(zhǔn)的人達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的具體措施。 7對(duì)流浪乞討人員的救助是國家憲法關(guān)于尊重生存權(quán)原則的具象化，通過對(duì)救助對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及救助機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、法律責(zé)任的具體規(guī)定，保障處于生活危機(jī)邊緣的流浪乞討人員實(shí)現(xiàn)生存權(quán)利。 積極救助原則 國家對(duì)流浪乞討人員的救助，目的就是要維護(hù)他們的人格尊嚴(yán)，要他們能“體面地生存”，因此對(duì)他們的救助以積極救助為原則。處境不利者陷入生存 危機(jī)狀態(tài)，對(duì)于這部分社會(huì)成員，社會(huì)有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行必要的社會(huì)救助，保障其基本生 存底線，否則有悖于普遍受益的基本宗旨。國家在制定此項(xiàng)救助制度時(shí)，只以社 會(huì)成員的生活條件及狀況為出發(fā)點(diǎn)面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)， 也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會(huì)身份、來自何處為標(biāo)準(zhǔn)；只要符合救助條件，國家都施以積極救助。同時(shí)，救助也不是建立在恩賜、施舍、 憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國家應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，施以平等救助，主動(dòng)積極為公民 提供物質(zhì)援助。 臨時(shí)急救原則 對(duì)包括流浪乞討人員在內(nèi)的生活困難人員 予以救助，提供基本生活物品，滿足基本生活需要，保障基本生活權(quán)益，只能是一項(xiàng)臨時(shí)性的社會(huì)救助措施，只能適用于對(duì)這些人員一時(shí)出現(xiàn)的生活危急進(jìn)行暫時(shí)幫助，并對(duì)救助期間和頻率作出 7陳信勇等：《社會(huì)保障法原理》，浙江大 學(xué)出版社， 2020年版，第 249頁 科學(xué)限制。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時(shí)性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時(shí)生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會(huì)救助政策。要想徹底保障公民的生存權(quán)益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質(zhì)量，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，健全社會(huì)保障體系，靠實(shí)行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財(cái)政、收入分配和社會(huì)福利政 策來解決，這是救助制度所不能承受之重。 （三）救助制度引發(fā)的社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變 救助制度的建立和不斷完善，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值觀的重新審枧與轉(zhuǎn) 變。 首先是對(duì)人的尊嚴(yán)的再認(rèn)識(shí)。公眾習(xí)慣以居高臨下的鄙視的眼光和厭惡的神情看待處在社會(huì)邊緣的弱勢(shì)人群，往往用“骯臟、無能、破壞”等字眼形容他們， 甚至直接把他們與“壞人”劃上等號(hào)，絲毫沒有意識(shí)到他們也是“人”，也有人 的尊嚴(yán)和該有的一切平等權(quán)利。而這些邊緣人群的沉默和失語，似乎更強(qiáng)化了公眾的偏見，使人們的歧視顯得更理直氣壯。在人尚未脫離動(dòng)物界的時(shí)候 ，是談不 上尊嚴(yán)問題的，而一旦人脫離了動(dòng)物界，有了人的自我意識(shí)后，便具有了人的種 屬尊嚴(yán)。人的尊嚴(yán)程度、尊嚴(yán)感是隨著社會(huì)的逐步進(jìn)化而強(qiáng)化的；在現(xiàn)代社會(huì)，這種尊嚴(yán)感更是應(yīng)當(dāng)為每個(gè)人所具有，應(yīng)當(dāng)為整個(gè)社會(huì)所重視。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的制 度存在缺陷的時(shí)候，如果某個(gè)社會(huì)群體、某類人的尊嚴(yán)受到踐踏，這也是對(duì)人類 尊嚴(yán)的踐踏，意味著把人降到了“非人”的地步。維護(hù)每個(gè)社會(huì)成員的尊嚴(yán)，是 公正社會(huì)的基本功能。需要救助的弱勢(shì)群體，他們的人格并不困接受救助而受損，他們作為人的價(jià)值并不因得到教助而降低，他們的人性問樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾桶l(fā)展， 這是救助制度的基本價(jià)值所在。 其次是對(duì)貧困的看法的改變。中華民族歷來崇尚勤勞自立、勤儉持家，過去 我們過多地強(qiáng)調(diào)貧困主要是個(gè)人原因造成，把貧困等同于“懶惰、好吃懶做 ，認(rèn)為“勤能補(bǔ)拙”，只要勤勞就能致富。這種觀點(diǎn)也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中 體現(xiàn)得較為恰當(dāng)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，尤其面對(duì)劇烈的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾紛涌而出，人們逐漸意識(shí)糾貧困不能只歸咎于個(gè)人，貧困更多的是社會(huì)制 度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)貧困問題進(jìn)行干預(yù)，為維護(hù)社會(huì)公平，國家對(duì)公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任。 第三是施思理念 的轉(zhuǎn)變。扶危濟(jì)困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助 的慈善之舉，但所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的， 行善者在施舍物的同時(shí)也在施恩。而現(xiàn)代意義上的社會(huì)救助制度乃是出于履行國 家責(zé)無旁貸的義務(wù)，保障一國公民平等權(quán)利，明確救助的基本宗旨是保證被救助 人員的最低生活水平，維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)踐社會(huì)公正，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，因此，不 須感恩，無謂戴德，乃是人權(quán)所在。 二、我國城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷 流浪乞討現(xiàn)象自古就有，各國皆然，其歷史可以追溯到文明社會(huì)的發(fā)端。我國歷朝歷代都有針對(duì)流 浪乞討人員的救濟(jì)、安頓和管理措施。在唐代以前，主要是官府賜給衣食等。唐宋時(shí)期，除仍保留上述救濟(jì)方式外，還專門設(shè)立收容救濟(jì)乞丐的慈善機(jī)構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟(jì)坊、漏澤園、舉子倉和慈幼局等。元代設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院 (又稱孤老院 )，由官方撥付經(jīng)費(fèi)收養(yǎng)乞丐。明代繼承了養(yǎng)濟(jì)院制度，但收養(yǎng)的并非社會(huì)上所有的鰥寡孤獨(dú)以及殘疾之人，而是“貧窮無親屬依倚不能自存”的“鰥寡孤獨(dú)及篤疾之人”，設(shè)會(huì)頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。清代的養(yǎng)濟(jì)恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴(kuò)大，養(yǎng)濟(jì)院已擴(kuò)展到了我國西部的邊陲地區(qū)，后來又出現(xiàn)了官督民辦 、官民合辦的慈善組織 —— 普濟(jì)堂。 新中國成立以來，我國對(duì)城市流浪乞討人員在不同時(shí)期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當(dāng)代的救助管理幾個(gè)階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。 （一）建國初期的教養(yǎng)救助措施 建國初期，針對(duì)國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞討人員的生活保障問題，教養(yǎng)救助登上了歷史舞臺(tái)。 l949 年 11 月，中央人民政府開展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救濟(jì)，對(duì)國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進(jìn)行教育改造 。這項(xiàng)工作由政務(wù)院內(nèi)務(wù)部主管，由中田人民救濟(jì)總會(huì)具體負(fù)責(zé)。及至20 世紀(jì) 50 年代，全國各地共有 900 多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了 40 多萬上述人員。生產(chǎn)教養(yǎng)院實(shí)行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動(dòng)第二。在嚴(yán)格管理下，通過深入細(xì)致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動(dòng)鍛煉，促使上述人員改過自新，培養(yǎng)勞動(dòng)觀念，學(xué)會(huì)生產(chǎn)技能。到 1961 年，這項(xiàng)工作基本完成。這項(xiàng)工作的完成不僅有利于安定社會(huì)秩序、轉(zhuǎn)變社會(huì)風(fēng)氣，而且創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富。隨后幾年中，生產(chǎn)教養(yǎng)院逐漸更名為生產(chǎn)農(nóng)場或收容遣送站 (所 )。 （二）建國中 期的收容遣送制度 60 年代初三年自然災(zāi)害時(shí)期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟(jì)災(zāi)民成為當(dāng)時(shí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。隨后的“十年文革”社會(huì)動(dòng)蕩期，各類違法犯罪行為橫生，為打擊盲流人員中的各類刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交給了公安部門，使得行政強(qiáng)制開始介入到收容遣送中來。及至 20 世紀(jì)踟年代我國實(shí)行改革開放后，流動(dòng)人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計(jì)劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。更有甚者，以乞討作為其生財(cái)之道。針對(duì)新情況， 1982 年 5 月，國務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣 送辦法》，同年 10 月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實(shí)施細(xì)則》(試行 )(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》 )。 收客遣送制度的設(shè)計(jì)目的 《收容遣送辦法》第一條開宗明義：為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，特制定本法。 8可見，《收容遣送辦法》設(shè)計(jì)的目的是為了“維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)”，而實(shí)現(xiàn)這一目的的手段則是對(duì)城市流浪乞討人員進(jìn)行“救濟(jì)、教育和安置”。 收容遣送制度的實(shí)施對(duì)象 《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞 討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的”。 91991 年 5月國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。隨后不久收容遣送人員的范圍又?jǐn)U大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護(hù)城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦砣丝诹鲃?dòng)甚至是配合打擊刑事犯罪的一項(xiàng)措施。 收窖遺送制度的實(shí)施手段 8《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》 ,國發(fā) [1982]79 號(hào)， l9820512。 9《城市生活無著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國發(fā) [2020]381 號(hào)， 20200618 收容遣送制度的核心手 段是強(qiáng)行收容、強(qiáng)制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過程中的暴力而體現(xiàn)其“主管人”地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。收容遣送制度要求被收容人員必須“服從收容”、“認(rèn)真回答工作人員的詢問”、“服從工作人員的管理”和“服從遣送”。其實(shí)質(zhì)是以限制公民人身自由權(quán)為內(nèi)容的行政強(qiáng)制措施。在具體實(shí)施過程中收容遣送機(jī)構(gòu)對(duì)被收容人員亂收費(fèi)、超期羈押以及組織被收容人員進(jìn)行強(qiáng)制性勞動(dòng)的現(xiàn)象非常突出。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機(jī)構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時(shí)有發(fā)生。 2020 年震驚全國的“孫志剛事件”就是一個(gè)典型例證。 收 容遣送制度的終結(jié) 收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。 2020 年出臺(tái)的《中華人民共和國立法法》第九條明確規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！蓖瑫r(shí)該法第八條明確規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律?！? 據(jù)此，收窖遣送制度已經(jīng)失去法律依據(jù)，因?yàn)樗鼘儆趧儕Z和限制公民人身自由的強(qiáng) 制措施，而依據(jù)的僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，卻沒有任何法律對(duì)此作出規(guī)定。 2020 年 3 月 17 日至 20 日， 27 歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報(bào)道后引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。 2020 年 5 月 16 日，許志永、俞江、滕彪三位青年法學(xué)博士以普通的中國公民名義上書全國人大常委會(huì)，要求對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。 5 月 23 日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國公民名義，再次聯(lián)名上書全國人大常委會(huì)，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施 狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。 5 月 29 日， 444 位中國公民就孫志剛案上書最高人民檢察院，對(duì)事件及制度本身提出質(zhì)疑。 6 月 20 日，國務(wù)院即出臺(tái)了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自 2020 年 8 月 1 日起新法正式實(shí)施，同時(shí)廢止《收容遣送辦法》。 （三）當(dāng)代的救助管理制度 《救助管理辦法》的出臺(tái) 由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，弱勢(shì)群體的社會(huì)救助權(quán)益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社會(huì)各界的普遍質(zhì)疑。其中要求廢除收容遣送制度的呼聲日益高漲，在這樣一種背景及孫志剛事件發(fā)生后輿論批露及法學(xué)界學(xué)者們的 大力推動(dòng)下，國務(wù)院對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行了審查，并于 2020 年 6 月 20 日頒布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《救助管理辦法》自 2020 年 8 月 1 日起實(shí)行。隨后民政部又出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》?！毒戎芾磙k法》取代《收容遣送辦法》，標(biāo)志著我國城市流浪乞討人員救助管理工作的變革和進(jìn)步。 《救助管理辦法》的內(nèi)容 《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對(duì)救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國民主法制建設(shè)的一件大事，是中 國社會(huì)救助制度的重大改革。具體而言，《救助管理辦法》包括以下幾方面內(nèi)容： （ 1）救助宗旨：《救助管理辦法》第一條明確規(guī)定：“為了對(duì)在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度，制定本辦法?！? （ 2）救助范圍：自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員。 （ 3）救助部門職責(zé)：縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，將救助工作所需