20xx年村民自治制度(編輯修改稿)
2025-03-15 01:48 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 市，形成一個(gè)聚合體并持
續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實(shí)上的共同的權(quán)力，也就是說，附屬的單個(gè)個(gè)人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個(gè)組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動?！笆聦?shí)上，在所有的城市中市民組成一個(gè)團(tuán)體——全城公會（universities）、共同體（munities）、公社，其全體成員相互依賴，構(gòu)成一個(gè)整體中不可分離的各個(gè)部分?！盵4]市民能運(yùn)用選舉權(quán)，選舉市議會與市長及官員，管理本地方事務(wù)，和自然人一樣，能成為權(quán)利義務(wù)的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務(wù)。這種自主處理公共事務(wù)的權(quán)力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權(quán)。
地方自治的概念是19世紀(jì)初清政府“預(yù)備立憲”時(shí)，為了推行“新政”從西方國家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對英國的地方自治尤為關(guān)注，載澤當(dāng)時(shí)深為感觸的認(rèn)為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點(diǎn)，英之立憲，先于各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時(shí)頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國法制史上第一個(gè)有關(guān)地方自治的法律，也是有文獻(xiàn)記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。
民國時(shí)期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構(gòu)想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當(dāng)以縣為單位，以實(shí)行民權(quán)、民生兩主義為目的。只有實(shí)行縣自治才能實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。他認(rèn)為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實(shí)現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會，亦終未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當(dāng)局的推動和宣傳下，一些省份紛紛進(jìn)行鄉(xiāng)村自治實(shí)踐。
山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴(kuò)大山西村制的
政治影響，撈取政治資本，他進(jìn)一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。
（二）村民自治的第一次引入的特點(diǎn)
第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關(guān)于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財(cái)政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關(guān)于權(quán)力、權(quán)力的來源和對其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權(quán)力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊(yùn)含的直接民權(quán)思想也可資借鑒。
第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預(yù)的結(jié)果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當(dāng)局對“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當(dāng)?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運(yùn)作方式，審議通過了《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實(shí)施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標(biāo)準(zhǔn)，以及一切制度之改革厘訂各項(xiàng)，亟應(yīng)頒布施行，以期實(shí)現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認(rèn)為無可緩行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實(shí)行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導(dǎo)型的政治改革。
第三，村民自治在中國的第一次實(shí)行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機(jī)關(guān)，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導(dǎo)下推行的村民自治，包含著行
政力量和行政權(quán)威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。
（三）村民自治的第二次引入
新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。
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