發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的調(diào)研報(bào)告(完整版)
【正文】 己爭利、攬權(quán)、卸責(zé)，甚至為個(gè)別特殊利益群體立法。但在具體操作上，人大常委會(huì)還是存在主動(dòng)性、民主性和科學(xué)性不足：一是向社會(huì)公眾征求立法項(xiàng)目意見，往往是在當(dāng)?shù)攸h報(bào)、人大官網(wǎng)等上發(fā)一則征求立法項(xiàng)目意見公告，受制于報(bào)紙、網(wǎng)站的受眾面、影響力，能看到的市民有限，關(guān)心此項(xiàng)工作的市民則更少，能夠提出高質(zhì)量的立法項(xiàng)目建議則少之又少，結(jié)果導(dǎo)致征求公眾意見流于形式。 ” 發(fā)揮在立法中主導(dǎo)作用，已成為地方人大在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全面推進(jìn)依法治國的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，市人大常委會(huì)研究室組成課題調(diào) 研組，就發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用開展調(diào)查研究，從實(shí)務(wù)出發(fā)，客觀分析當(dāng)前發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用存在的問題，厘清當(dāng)前存在的幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)出進(jìn)一步發(fā)揮地方人大在立法中主導(dǎo)作用的著力點(diǎn)和努力方向。二是向人大代表、政協(xié)委員征求意見建議，由于代表和委員屬于“ 單兵作戰(zhàn) ” ，同時(shí)能力參差不齊，很難能收集到好點(diǎn)子和金點(diǎn)子。同時(shí)，雖然人大派員會(huì)提前介入政府部門起草工作，但由于沒有法律法規(guī)明確規(guī)定，提前介入不夠主動(dòng)、及時(shí)，隨意性較大。誰來取舍。從文字上看，按照1998 年商務(wù)印書館出版的《現(xiàn)代漢語詞典（修訂本）》， “ 主導(dǎo) ”是指主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展， “ 領(lǐng)導(dǎo) ” 是指帶領(lǐng) 并引導(dǎo)朝一定方向前進(jìn)。所以，人大包辦立法工作這種提法顯然違背了立法工作的客觀規(guī)律。政府部門向人大提出立法議案是憲法和法律明確規(guī)定的一項(xiàng)職權(quán)，因此政府起草法規(guī)草案本身就是 應(yīng)有之義、無可厚非。針對法規(guī)立項(xiàng)過程中存在的民意不足、論證不夠、執(zhí)行不力等問題，人大應(yīng)發(fā)揮法規(guī)立項(xiàng)中主導(dǎo)作用： 一是建立立法建議公開征集制度。制定并通過的五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，必須以問題為導(dǎo)向，做到前瞻性系統(tǒng)性科學(xué)性相結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)、民生改善相兼顧，理想與現(xiàn)實(shí)、創(chuàng)新 與可行相統(tǒng)一，立良善之法、立管用之法，明確項(xiàng)目的責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和完成時(shí)限。如果是政府起草法規(guī)草案的，應(yīng)由政府的法制部門負(fù)責(zé)集中起草；如果涉及多個(gè)政府部門，或政府部門不愿意承擔(dān)的，人大常 委會(huì)的相關(guān)專委會(huì)也可以負(fù)責(zé)集中起草。對情況復(fù)雜、爭議較大的法規(guī)草案要適當(dāng)增加審次。這就要求人大常委會(huì)要將民意貫穿于立法的全過程。三是健全公眾有序參與立法制度。三是建立法規(guī)清理長效制度。四是建立法規(guī)普及宣傳 第 13 頁 共 13 頁 制度。 xx、完善法規(guī)實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，把立法協(xié)商納入立法決 策程序，完善立法協(xié)商工作規(guī)程，規(guī)范立法協(xié)商的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，拓寬立法協(xié)商的范圍和渠道。采取分組 第 11 頁 共 13 頁 審議和聯(lián)組審議相結(jié)合，對于分組審議中有分歧的重大問題需聯(lián)組進(jìn)行集中審議。 完善法規(guī)審議機(jī)制。 完善法規(guī)起草機(jī)制。征求建議的形式要豐富多樣化，讓人民群眾喜聞樂見，吸引和引導(dǎo)更多的公眾積極參與立法項(xiàng)目建議征集。其實(shí)，這種觀點(diǎn)明顯偏激和不妥：一是從政府部門的職能上看，政府部門對于所要規(guī)范的領(lǐng)域有著相對豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對于現(xiàn)實(shí)存在的需要規(guī)范的事項(xiàng)較為熟悉，對存在的實(shí)際問題也較為清楚，法規(guī)成效后最終還是靠政府部門來執(zhí)行，所以政府部門起草法規(guī)草案具有 “ 得天獨(dú)厚 ” 的優(yōu)勢，別的單位和個(gè)人都無法取代。有的學(xué)者認(rèn)為人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵就是由人大自主起草法規(guī)草案，這樣才能避免政府部門通過立法來擴(kuò)權(quán)、確權(quán)、固權(quán)，謀取部門利益。顯然，領(lǐng)導(dǎo)力度比主導(dǎo)大，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)具有唯一性，而主導(dǎo)則還需要其他方面的共同參與。三是審議時(shí)對重大條款的修改還缺
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