【正文】 會出于社會目標的考慮進行適當的救助，因此， 地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損也構成了地方政府的或有負債。單位:萬美元(人民幣萬元)外債用途外債來源外債余額教育世行農林世行城建世行、日本環(huán)保日本醫(yī)衛(wèi)世行、日本、加拿大、 以色列、奧地利合計()資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調查報告》（內部資料) 國債轉貸資金是由財政部統一發(fā)行并轉借給地方主要用于基礎設施建設的債 務。后面兩項是指債務事項是存在的，盡管具體數量還不 能確定，但將來極可能成為政府的債務事項。 地方政府為了實現經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等目標，對其所屬的企業(yè)和銀行的經營往 往進行干預。地方各級政府運用發(fā)行債券等信用形式，從 上級政府、公眾以及其他組織和機構取得收入，并承諾在將來某一時間予以償還， 這就形成了地方政府債務。 本文第二章分析我國地方政府債務的表現形式和特點，第三章分析我國地方政府 債務的形成機制，第四章分析我國地方政府債務問題的不良影響，第五章研究國 際上地方政府債務的管理經驗，第六章根據前面的研究結果提出解決的對策。王銳、張韶華、黎惠民（2004)著重分析了美國和日本 在地方政府債務制度管理方面的經驗[29]。劉尚希、郭鴻勛、郭煜曉(2003)認為政府負債將擴大 政府財政運行的不確定性、影響財政可持續(xù)發(fā)展的能力、加大中央政府的財政壓 力[24]。 (4)財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得己的情況 下，只得通過各種非正規(guī)渠道進行變相舉債、違規(guī)融資；（5)信息披露機制不完善， 缺乏地方政府的信用評估；（6)行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導干部行 為短期化，一些地方政府領導為了在有限任期內顯示“政績”，獲取政治資本， 大量融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設[17]。 TerMinassian和Craig(1997)通過對比，將地方政府舉債權的限制方式分為市 場型、合作型、制度型以及行政型四種類型[7]。所以他建議中 央政府必須采取行動進行干預，抑制債務的增長趨勢[4]。本文正是在這樣的背景下選取地方政府債務作為研究對象，深入分析其現狀 和形成機制，剖析其對國家經濟社會的影響，探討有效的應對策略。(請在以上相應方框內打‘。 Resolve Debt湖南大學學位論文原創(chuàng)性聲明本人鄭重聲明：所呈交的論文是本人在導師的指導下獨立進行研宄所取 得的研宄成果。關鍵詞：地方政府債務。債務膨脹；債務化解AbstractIn China, despite the Budget Law prohibits local government borrowing and deficit in the budget, but in fact because of the heavy spending of local governments to incur debt burden, but also the rapid expansion of its size, the increasingly serious problem, if not properly resolve the issue of local debt will inevitably harm China39。除了文中特別加以標注引用的內容外，本論文不包含任何其 他個人或集體已經發(fā)表或撰寫的成果作品。W，’）作者簽名：日期：年月日導師簽名：日期：年月日MPACC碩士學位論文第1章緒論伴隨著財政分權，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都出現了非常相似的現象：擁有一 定支出權限的地方政府累積了大量不可持續(xù)的赤字，一方面要求中央政府通過增 加轉移支付或提供特別救助方式承擔其部分或全部債務[1]，另一方面則要求地方政 府必須舉借一定的債務。許多國家允許地方政府舉債，所以關于地方政府負債的國外相關文獻比較豐 富，這為本課題研究的開展提供了良好的借鑒。 地方政府債務的分類國外關于地方政府債務問題的研究更多直接針對地方公債展開。其中，市場型是指地方政府舉債不 受上級政府的任何制約，而只是受制于金融市場的規(guī)則；合作型是指通過中央政 府和地方政府之間的協商達到控制地方政府債務風險的目的；制度型是建立在各 種規(guī)章制度上的對地方政府舉債行為的一種控制方法，比如制定地方政府償債比 率的上限規(guī)定，或者對地方政府舉債的種類和目的規(guī)定某些限制等；行政型是指 中央政府采用行政手段對地方政府舉債行為進行直接控制，例如，中央政府規(guī)定 地方政府每年的借款額，或者要求地方政府的舉債必須得到中央政府的授權或審 批等等。但是，時紅秀（2005) 認為這些不足以充分真實地解釋我國地方政府債務的形成，而提出了三個解釋因 素，一是財政體制上，收入上移支出下移之后缺乏規(guī)范的政府間轉移支付制度， 致使地方財政陷于困境；二是缺乏硬預算約束的國有金融體系為地方政府過度舉 債提供了可乘之機；三是政府間財政競爭中，相互都存在機會主義傾向，導致財 政行為與風險的不對稱分布[18]。魏加寧（2004)說我國政府債務風險超過金融危機，己成為威脅中國經濟 的頭號殺手[17]。楊聰杰（2006)以美國、澳大利亞和日 本、法國為例分別考察了聯邦制國家和單一制國家的地方政府債務管理系統[30]。本 文的地方政府是指除中央政府以外的各級地方政府，包括省、地（地級市)、縣（縣 級市)、鄉(xiāng)四級政府。地方政府債券往往構成其中最重要的部分。相應地，對于這些國有企業(yè)、銀行的虧損和不良資產，地方政府也就 承擔了某種隱性的責任。地方政府各類債務據此所作的種類劃 。其中由建設單位負擔的部分可能會演化成地方政府的或有負債。90年代初各地成立的信托投資公司不良資產和逾期債務至今未能清理。[33]而糧食企業(yè)的經營性虧損的形成原因十分復雜，既有客觀因素，也有經營 管理方面的問題，同時與改革過程中的政策失誤也有直接的關系。另外多數地區(qū) 個人帳戶處于“空轉”運行狀態(tài)，同樣存在著大量的資金缺口，相關研究資料表 明，今后20年左右，[33]。按照《預算法》的規(guī)定，地方財政預算必須做到收支平衡，并略有結余，提 交各級人大的政府預算從帳面上看也是收支平衡的。此外，基于人道主義地方政府還可能對某些超出自身責任范 圍的自然災害和突發(fā)事件作超常救援，這也會形成地方政府的隱性或有負債。例如：某公司2004 年至2005年采用高額回報承諾等手段募集會員資金達1億多元，但公司并無實質的 經營能力，募集資金損失達到6800多萬元，為保持社會穩(wěn)定，補償受害者的損失， 某市政府己承擔600多萬元的損失支付。1. 債務總體的規(guī)模性從債務總量上看，我國地方政府債務的規(guī)模己非常巨大。2. 債務主體的分散性我國有省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府，從整體角度上講，這些不同級次的數 量眾多的債務都是地方政府債務。另外，地方政府其他大量的或有負債也使地方政府負債具有鮮明的隱蔽性。從我國的具體情況分析，在不同級次的地方政府 之間，風險的程度是非均衡的，一般說來，省級和市級的財政雖然也存在一定的 債務問題，但遠沒有達到縣級和鄉(xiāng)級財政風險所達到的程度。7. 債務問題的底層性與危害性我國地方政府債務問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層表現得最為嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政 府是我國政權的基石，是構建和諧社會實現經濟發(fā)展最重要的主體部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基 層政府的過度負債可能會誘發(fā)各種經濟和政治問題，必然會對我國政權的堅實和 社會穩(wěn)定構成極大的危害，如果這個問題得不到妥當的解決，就會構成對我國經 濟發(fā)展的極大威脅。政府作為經濟體制改革的推動者，必然要承擔體制轉軌帶來的改革成本， 其中就包括地方政府的所承擔的巨額債務。1994至2000年中央與地方收入比大約為6：4。按照這一政策，中央財 政補貼后的差額全部由縣級財政承擔。同時，由于事 權職責不明晰，中央出政策，地方出錢的現象時有發(fā)生，這在一定程度上干擾了 地方財政的正常運行，加重了地方財政的負擔，由此產生了巨額的地方政府負 債，導致地方政府償債能力下降，債務風險加劇。但在現實中，地方政府與市場之間的權責范圍并沒有有 效的法律規(guī)范進行界定，地方政府基于自身利益的驅使，具有強烈的參與動機， 許多本應通過市場解決的事務政府仍然參與其中，表現在財政上就是支出范圍的 “缺位”與“越位”并存。這些渠道的融資成本較高，融資本身就具有極高的風險， 如果使用不當，監(jiān)管不力，一旦投資項目失敗，地方財政必須承擔最終清償責任， 形成地方財政的高風險或有負債。再次是在國家農村金融機構不斷萎縮的情況下，對地 方政府的違規(guī)融資行為以及農村自發(fā)形成的金融性組織缺乏必要的監(jiān)管，由此也 形成了大量的政府隱性或有負債?；诘胤奖疚恢髁x和自身政績的原因，政府當局對借債和擔保具有沖動，而 對如何償債和能不能償還則沒有一個統籌預算，對由于借債和提供擔保而引發(fā)的 的風險更是估計不足。這使得地方政府債務風險事實上處于完全失控狀態(tài)，這對于地方 政府來說是一種更可怕的風險。一定程度上官員只對其上級負責，對當地的實際情況了解 不多，研究不深，加上缺乏市場經濟理論，因而無法避免其行政過程中的決策失 誤，有的投資項目投產之日就是停產破產之時，浪費了大量的人力、物力和財力， 造成大量的不良債務。 對于地方政府而言，為促進地方經濟的發(fā)展，提高本屆政府的政績，往往自主承 擔發(fā)展地方經濟的投資負擔；在正?；I資渠道不暢、財力嚴重不足的情況下，為 了履行其職能，只能通過一些高風險渠道進行投資和融資活動，由此不可避免地 形成地方政府的直接債務和或有負債。在有效需求不足、供給相對過剩、通貨緊縮的宏觀背景下，地方政府財政 收入的增長必然受到影響，而有些財政支出受多種因素的影響卻呈現出剛性。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身 也是一個復雜的目標函數，不但包括公共利益，也包括政府內部工作人員的個人 利益、地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等，可見政府并不一定只代表 公共利益；從另一個角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不 同的層次之分，中央政府與地方政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共 利益方面也有著不同的價值取向。按照我國當前的干部任用制度，上級政府對地方政府行政長官的任免是具有 決定性作用的，上級政府與官員自然就成了地方政府各級官員的委托人。由于官員的效用是預算規(guī)模的增函數，自然官員就有擴大預算規(guī)模 的內在激勵。造成這種結果除了前面所說的信息不對稱原因外，另 外至少還有兩方面重要的原因。即官員不但追求預算最大化，而且不會把預 算全部用于公共物品的供給，會把預算結余作為“自由支配的預算”納入自己的 效用函數。因此，在債務 放大的效應作用下，官員的上臺支出的擴張與腐敗的蔓延便呈現出周期性增長的 特征與規(guī)律。地方政府負債承擔了部 分市場無法化解的風險，減輕了中央財政的負擔，這將有效地改善市場主體的預 期，促進經濟穩(wěn)定地發(fā)展，是維護市場正常運轉的一種有效手段。凱恩斯突破了對財政的“政府出納”的傳統 定位，賦予財政以通過調節(jié)政府收支來管理宏觀經濟的重要職能，這樣，政府債務 成為凱恩斯主義財政政策的一個重要工具。 Barro在世代交疊（Overlapping generations)模型中引入跨代利他動機，嚴格證 明了人們跨時配置資源的最優(yōu)化行為，使得對于給定的政府支出序列，不同政府債 務政策（即不同的稅收和政府債務序列組合）下的最優(yōu)消費序列完全相同，[42]其后 期的實證研究也從側面證明這一結論。這就是布坎南（1976)所說的“李嘉圖等價性命題”。或者， 私人部門是短視的，他們把政府債務視為凈財富，當政府債務發(fā)行量增加，私人部 門的凈財富就會增加，其意愿消費會增加(Ando and Modigliani ,1963)。但從我們前面的分析可以看出，我國的地方政府負債己經遠遠 地超出了適度的范圍，因此其負面影響是不可低估的?？陀^存在的公共需求無法得到滿足或難以得到有效滿足 時，下一輪的預算支出擴張與債務增長又有了恰當的機會和理由。正如Robert D. Tollison和 Roger D. Congleton認為的那樣：“尋租活動是與政府在經濟中的活動范圍大小 直接聯系在一起的，是與供給部門的相對規(guī)模直接相關的。盡管區(qū)內的企業(yè)能給地方政府帶 來稅收和就業(yè)機會，為地方政府創(chuàng)造政績起一定的作用，同時由于地區(qū)間的競爭， 地方政府也會面臨企業(yè)特別是民營企業(yè)這支生力軍有機會選擇“用腳投票”的壓 力，但他們對地方行政長官的效用的影響畢竟還不是決定性的，而且地方少數強 勢企業(yè)為了爭取到一個良好的發(fā)展機遇，往往與地方官員合作，可以從地方政府 的預算支出中分一杯羹，所以他們與地方政府在擴大財政支出方面甚至可能是 “激勵相容”的。在實踐中，這種上級政府一地方政府一下屬官員的委托代理鏈條中，對預算 支出規(guī)模的擴大還有著一種內生的放大機制。[39]因此，事實上地方政府就成了上級政府和轄區(qū)內的 企業(yè)和居民的代理人，形成了上級政府一地方政府官員一轄區(qū)內的企業(yè)和居民雙 向委托代理關系，使地方政府官員具有了“雙重代理人”的身份。 這種行政上的集權與經濟上分權的現實使我國各級政府在實際的價值判斷時又表 現出不同的側重點：（1)中央政府主要側重于權力最大化，這主要是由于政治上的 集權使中央政府有兩方面的考慮：一方面集權的慣性使得中央政府覺得政治和政 權的穩(wěn)定是第一位的；另一方面政治上的集權使中央政府認為只要能從行政上控 制地方政府官員，其他的目標也應該可以藉此而得以實現。經濟的周期性波動在發(fā)展中國家尤其突出。如果這些項目的開發(fā)不理想，地方政 府必然欠下巨額債務，最后成為地方政府沉重的債務負擔。以簡單 的GDP數字作為重要的衡量因素，這樣只有上幾個投資項目就會構成最現實的政 績。我國目前還沒有一個對所有政府債務進行統一管理的部門。2. 財政預算管理落后。近幾年，多個證券機構相繼出 現問題，其中的漏洞彌補有相當一部分轉稼到了地方政府的身上，在經濟全球化 的今天，金融風險始終伴隨，這使得地方政府所承擔的或有債務責任極其巨大。整個融資過程的合 法性、規(guī)范性難以得到保證，而且融資過程中往往缺少必要的內部控制，導致隨