【正文】 后的償債過程難以得到科學(xué)規(guī)劃，償債風(fēng)險失控。這樣，地方政府 部門參與經(jīng)濟(jì)活動的動機(jī)強(qiáng)化了其舉債需求，一方面加重了財政支出負(fù)擔(dān)，使得 地方政府債務(wù)問題日趨嚴(yán)重；而政府資產(chǎn)“公共產(chǎn)權(quán)”的特性又使得地方政府經(jīng) 濟(jì)行為的效益得不到保障，而且往往由于資產(chǎn)流失、貪污腐敗等原因而使得其舉 債效益極其低下，另一方面降低了財政資源的配置效率。我國自1994年實行分稅制后，中央和省級 財政在集中收入增量的同時，規(guī)范、完善的轉(zhuǎn)移支付體系卻遲遲沒有建立起來。此項負(fù)擔(dān)是98年糧改前的3倍；（3)省政府出臺的出口企業(yè) 退稅等額貸款貼息，要求縣財政負(fù)擔(dān)25%。在分稅制的實施過程中，中央對省采用“三分一返”的分 稅辦法，即分支出、分收入、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)、實行稅收返還。現(xiàn)行分稅制改革總的指導(dǎo)思想是財權(quán)財力上收，事權(quán)責(zé)任下放。 其形成的原因可以分為體制性原因、經(jīng)濟(jì)性原因和地方政府與官員的利益動機(jī)原 因，其中體制性原因和經(jīng)濟(jì)性原因是地方政府債務(wù)形成的客觀原因，而地方政府 與官員的利益動機(jī)則是地方政府債務(wù)全面擴(kuò)張的主觀動因。 據(jù)統(tǒng)計，至2001年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額為2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400 萬元。據(jù)有關(guān)研究收集的數(shù)據(jù)，縣鄉(xiāng)財政是 最為困難的財政，全國赤字縣的比例達(dá)到了50%,赤字鄉(xiāng)的比例更高，有的省份甚 至超過了90%。項目200320042005直接債務(wù)負(fù)債率%%%間接債務(wù)負(fù)債率%%%總債務(wù)負(fù)債率%%%注:直接債務(wù)負(fù)債率由本年直接顯性負(fù)債余額除以本年財政收入得到，間接債務(wù)負(fù)債率由包括擔(dān)保債務(wù)等可以合理計量或估算的隱性及或有債務(wù)總額除以本年財政收入得到，總債務(wù) 負(fù)債率為上述兩者之和。這使得地方政府債務(wù)不象中央政府債 務(wù)那樣集中，如果出現(xiàn)問題不會對社會立即產(chǎn)生全面性的危害。[35]此外， 對地方政府債務(wù)規(guī)模的估計，是不能將或有債務(wù)和隱性債務(wù)項目排出在外的，否 則就是不完整的。債務(wù)主體的政府性決定了政府負(fù)債與其他主體的負(fù)債有著本質(zhì)的區(qū)別，政府 負(fù)債的其他特征都是由該特征所派生出來的，而地方政府負(fù)債的特征則是由地方 政府的特征和地方政府與中央政府之間的體制關(guān)系所決定的。有些地方發(fā) 行的企業(yè)債券，當(dāng)時看起來規(guī)模雖然不大，風(fēng)險也不是很高，中央銀行也進(jìn)行了 必要的規(guī)范，但內(nèi)含的潛在風(fēng)險卻不容忽視。在經(jīng)常性收入 不能滿足需要而又缺乏正常融資渠道的條件下，地方政府就不得不通過一些非法 的渠道進(jìn)行投資和融資活動，由此產(chǎn)生了大量的隱性負(fù)債。[23]地方政府為維護(hù)社 會穩(wěn)定，支持國企改革，對社會保險基金缺口，特別是養(yǎng)老保險基金缺口，財政 肯定要拿錢彌補。若繼續(xù)實行現(xiàn)行政策，那么糧食企業(yè) 的虧損掛帳將無法依靠自身努力予以消化，而巨額虧損掛帳的存在必然會形成巨 大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險，需要地方政府采取多種措施幫助企業(yè)消化虧損和損失 掛帳，由此形成大量政府或有負(fù)債。同時，地方金融機(jī)構(gòu)的支付缺口也非常嚴(yán)重，這些支付缺口對地方金融體系的穩(wěn)健運行產(chǎn)生了極其惡劣的影響，己經(jīng)形成了嚴(yán)重的金融風(fēng) 險，而其一旦突破某一臨界點，超出銀行的清償能力，將對地方財政造成直接支 出壓力。這種政府承諾必 然會形成地方政府或有負(fù)債。鑒于我國政府負(fù)債的特殊性，許多債務(wù)之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，事實上 直接與或有、顯性與隱性之間很難找到一個絕對的劃分界限，因此，后面的分析 以各類負(fù)債的內(nèi)容為依據(jù)進(jìn)行劃分。按照Hana Polackova的風(fēng)險矩陣，政府債務(wù)可分為兩大類：一是政府直接債 務(wù)，二是政府或有債務(wù)。我國《預(yù)算法》第 28條又明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債 券”。目前，我國地方政府債務(wù)己達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。此外，王曉光、高淑東（2005)建立了一個地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的模糊評價指標(biāo)體系和 評價方法來防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險[31]。尹恒、葉海云（2006)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對私人投資存在明顯的擠出效應(yīng)[26]，尹 恒（2006)進(jìn)一步運用包括208個國家(地區(qū)）1970?2002年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析， 得出了政府債務(wù)妨礙長期經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)論[27]。蘇忠林（2006)則特別強(qiáng)調(diào)了金融 體系缺乏硬預(yù)算約束給地方政府舉債提供了可乘之機(jī)[20]。這實質(zhì)上也就是“最優(yōu)政府債務(wù)”問題[8^Barro(1979，1995， 2003)[9][1〇][11]和Chamley(1985，1986)[12]研究了扭曲稅下的最優(yōu)政府債務(wù)問題， 認(rèn)為穩(wěn)定狀態(tài)的最優(yōu)政府債務(wù)取決于政府債務(wù)的初始水平，或者說最優(yōu)政府債務(wù) 是不確定的。它主要是為了滿足地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ) 設(shè)施、市場設(shè)施建設(shè)中對建設(shè)資金的需求。國外對于政府債務(wù)問題的研究既有理論研究，也有實證研究，更多是理論與 實證相結(jié)合的研究。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強(qiáng)債券 發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》規(guī) 定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會公開集資。本人完全意識到本聲明的法律后果 由本人承擔(dān)。s unreasonable expansion of the internal factors, the specific solutions right policy remendations.This paper that (1) of the local government debt in addition to the general government debt with the characteristics, but also with some of its essential characteristics, such as endogenous, concealment, nonequilibrium, and so on the bottom。本文在回顧國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，從我國地方政府的現(xiàn)狀特點出發(fā)， 探究其內(nèi)在成因和影響，然后汲取國際上地方政府債務(wù)管理的先進(jìn)經(jīng)驗，針對我 國地方政府債務(wù)膨脹的內(nèi)在不合理因素，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和財務(wù)管理等學(xué)科的原理提 出具體解決的對策建議。 (4) the need to learn from foreign advanced management experiences, the characteristics of local government debt and causes, from local government borrowing mechanism, the mechanism, the risk of early warning, and other aspects of local government to prehensively tackle the debt problem .Key Words： local government debt。本學(xué)位論文屬于保密□，在 年解密后適用本授權(quán)書。因此，我國地 方政府的舉債需求更為強(qiáng)烈，實際情況是我國地方政府沒有執(zhí)行相關(guān)法律和法規(guī) 的規(guī)定，大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營”，并己經(jīng)形成了相當(dāng)大的債 務(wù)規(guī)模，并且隨著時間的推移可能進(jìn)一步膨脹。隨著時間的推移，債務(wù)的出現(xiàn)不可避免，而且 長期內(nèi)政府負(fù)債將越來越多[2]〇Edward (2001)也表達(dá)了類似的觀點。卩〇16冰amp。國內(nèi)對政府債務(wù)問題的研究主要從地方政府債務(wù)的形成機(jī)制、可能導(dǎo)致的風(fēng) 險以及相應(yīng)的對策三個方面展開。 地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的風(fēng)險隨著我國地方政府債務(wù)問題越來越嚴(yán)重，國內(nèi)學(xué)者對其可能導(dǎo)致的風(fēng)險也關(guān) 注得特別多。而魏加寧（2004)提出要組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編 制地方資產(chǎn)負(fù)債表；開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度； 細(xì)化地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明晰政府事權(quán)界限；建立財政風(fēng)險信用預(yù)警體系，開 展對地方政府信用評級；加強(qiáng)地方職能轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)等[17]。本文擬從我國的具體政治和經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境出發(fā)， 進(jìn)行框架性的系統(tǒng)研究。在許多國家，地方政府負(fù)責(zé)提供本地區(qū)內(nèi)大部分公共服務(wù)。另一方面，除了地方政府主動舉借的 債務(wù)以外，我國的地方政府還存在大量“被動”的債務(wù)。這樣，從不同的角度，政府債務(wù)可以分為四項：顯性 的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù)、顯性的或有債務(wù)、隱性的或有債務(wù)。外國政府貸款又有兩種類型，一種是政府轉(zhuǎn) 貸和擔(dān)保，即政府財政部門委托國內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)或項目單位，如果項目單位 不能按時還款，國內(nèi)銀行又無力墊付，政府財政就要承擔(dān)最終還款責(zé)任；另一種 是國內(nèi)銀行經(jīng)政府部門授權(quán)作為借款人，將貸款轉(zhuǎn)貸給項目單位，銀行對外作為 債務(wù)人負(fù)責(zé)還款。雖然經(jīng)過清理整頓，這些機(jī)構(gòu)不良 資產(chǎn)的比例己有所降低，但從調(diào)查情況看，其管理體制和經(jīng)營機(jī)制并未發(fā)生根本 性改變，政企不分的問題依然存在，有的城市商業(yè)銀行和城市信用社己經(jīng)出現(xiàn)經(jīng) 營危機(jī)。但長 期以來，財務(wù)上并沒有一個明確的執(zhí)行方案，大部分地區(qū)財政補貼不足，屬于財 政貼息范圍的財務(wù)掛帳越積越多。然而，隨著人口老齡化高峰的逼近和市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險特 征，社保金的支付壓力越來越大。而部分貧困地區(qū)的行政事業(yè)單位和長期 經(jīng)營虧損的國有企業(yè)則存在基本工資尚無法滿足的情況，據(jù)粗略統(tǒng)計，2000年末， 全國累計欠發(fā)工資達(dá)到250億元，而實際的數(shù)字可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。如自1995年以來，我國每年由于自 然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失都在2000億元左右，為此財政每年也要拿出相當(dāng)資金用于災(zāi)害救濟(jì)。對這些以政府名義籌集資金違規(guī)運作形成的虧 空，雖然政府事先沒有承諾，然而一旦出現(xiàn)支付危機(jī)，政府就必須承擔(dān)責(zé)任，從 而形成政府的或有負(fù)債。但從我國的實際情況來看，地方政府債務(wù)的社會性帶有區(qū)域性 的特色，地方政府債務(wù)普遍存在，不同地區(qū)只存在債務(wù)程度和方式的差異，其社 會性是共同的。(單位:億元)項目200320042005年末債務(wù)余額GDP債務(wù)占GDP百分比%%%資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料，其債務(wù)主要是直接 債務(wù)）要精確確定地方政府承擔(dān)的或有負(fù)債是多少顯然是不現(xiàn)實的，如果按6 : 4的 比例計算中央財政收入和地方財政收入，同時也按6 : 4的比例來計算中央和地 方政府應(yīng)分擔(dān)的或有債務(wù)，那么按照世界銀行和我國理論界的估計，我國地方政 府或有債務(wù)規(guī)模約為⑶P的18 % —20 %，如果再加上直接負(fù)債，我國地方政府債 務(wù)的總規(guī)?？赡苓_(dá)到GDP的28 % —35 %左右。我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，地 方各級預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另 有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。就我國 的情況看，中央財政本身就面臨風(fēng)險，防范風(fēng)險能力較差，而地方財政收支又面 臨巨大的壓力，因此，地方政府債務(wù)向中央政府傳導(dǎo)內(nèi)含著巨大的風(fēng)險。這意味著地方政府 債務(wù)的分布是不均衡的。南方沿海某省至2001年底，當(dāng)?shù)馗?級地方政府的逾期債務(wù)280億元，逾期率高達(dá)29 %，逾期未還債務(wù)以及當(dāng)年到期 還本付息額的合計數(shù)高達(dá)478億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財政支出年初預(yù)算數(shù)的70 %。(單位:億元)項目200320042005債務(wù)數(shù)増長率%%%資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料)經(jīng)濟(jì)管理體制存在的缺陷是導(dǎo)致地方政府負(fù)債大量產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源。在中國目前的稅制中，主體稅是流轉(zhuǎn)類稅，包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、 關(guān)稅，四項稅收占全國稅收總額的70%多，所得稅約占稅收總額的15%。在財力層層上移的同時，支出責(zé)任卻在不斷地下移。隨著財 權(quán)和主要稅種的上收，中央財政收入占全國財政收入的比重有了較大幅度的提 高。各地參考財政部的指導(dǎo)性意見，根據(jù)自己的具體情況執(zhí)行，支 配上下級財政關(guān)系的不是權(quán)威的法律制度，而是上級政府對下級政府的權(quán)威優(yōu)勢， 是在不平等基礎(chǔ)上的博奕結(jié)果，并不能體現(xiàn)出政府財政支出與其所提供的公共產(chǎn) 品之間的相關(guān)性。由于地方政府舉債尚未合法化，《預(yù)算法》明確規(guī)定地方財政不準(zhǔn)發(fā)行公債， 這使得地方政府沒有合法的正式融資渠道。目前地方政府 的或有負(fù)債中有相當(dāng)部分是由于投融資體制中的制度性缺陷造成的?！俺ㄩ_收購、順價銷售、封閉 運行”政策的實施，一方面增加了企業(yè)的新老掛帳，造成大量虧損，另一方面也 加重了地方財政的負(fù)擔(dān)，形成了地方政府大量的直接債務(wù)和或有負(fù)債。3. 缺少債務(wù)風(fēng)險披露機(jī)制。正是由于風(fēng) 險意識淡薄，缺乏有效的風(fēng)險控制機(jī)制，往往會形成突發(fā)性的地方財政風(fēng)險。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)雖然取得了長足的發(fā)展，但我國仍處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的初級階段，與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國市場發(fā)育還很不成熟，許多在西 方可以通過市場解決的事務(wù)，在我國就必須由政府來推動。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段高速增長以后呈現(xiàn) 周期性波動，這也是正常的。公共選擇理論認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用政治 領(lǐng)域的公共選擇活動。因此，不同層 次與性質(zhì)的政府利益動機(jī)極大地影響著政府的行為。在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職 權(quán)，但對預(yù)算支出狀況、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)及各種公共服務(wù)的需求 趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的了解和研究，與上級政府之間存在著信 息不對稱。下屬自然對上級的這種態(tài)度心領(lǐng)神會，更加倍增加支出和舉債。這樣，在這條委托代理鏈中，地 方政府和官員的應(yīng)受到的監(jiān)督基本缺位，他們的機(jī)會主義傾向必然會演變成機(jī)會 主義行為，這意味著地方行政長官擴(kuò)大支出與舉債的行為必然會蔓延下去。地方政府官員 在擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模的活動中，既有為滿足公共品需求目的的，但同時也有為顯 示政績和尋求更多租金的因素而推動的。在我國工業(yè)化進(jìn)程中， 在我國的體制轉(zhuǎn)型的過程中，由于制度和市場的缺陷，地方政府采用多種方式舉 債，在一定程度上增加了本地投資、改善了投資環(huán)境，因而促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展。亞當(dāng)?斯密也視巨額政府債務(wù)為洪水猛獸，他認(rèn)為， 巨額債務(wù)的增積過程，在歐洲各大國，差不多是一樣的，目前各大國國民，都受此壓 迫，久而久之，說不定要因而破產(chǎn)?。▉啴?dāng)?斯密，1974年）。政府債務(wù)的增加意味著政府未來還本付息的負(fù)擔(dān)加重，人們的稅收負(fù)擔(dān)也將 會相應(yīng)