【正文】 區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟(jì)原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實(shí)不到位的問題。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。（四）損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動(dòng)搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動(dòng)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿ΑＲ环矫?，在地方?cái)力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個(gè)人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財(cái)政狀況會因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。首先，出臺相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對舉債項(xiàng)目的計(jì)劃管理，對舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政審評，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助；簡化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力；同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時(shí)維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)的協(xié)調(diào)，建立財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財(cái)政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計(jì)成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。盡管自行發(fā)債仍須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。（一）進(jìn)一步完善財(cái)稅體制從體制因素看，1994年確立的分稅制財(cái)政體制造成的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過大的根本原因。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問題。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。審計(jì)署對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個(gè)政 府部門和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺公司、54061 個(gè)其他單位、373805 個(gè)項(xiàng)目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果表明，我國地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個(gè)縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性 億元，同時(shí)，地方政府償債壓力差別較大，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。2007年以來，各全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，%%，按此比例折算，其中。“考核問責(zé)要?jiǎng)诱娓?，?dāng)預(yù)警機(jī)制發(fā)出信號，表明一個(gè)地區(qū)處于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，就要及時(shí)查找原因、追究責(zé)任。目前，在地方政府的存量債務(wù)中，政府債券只占很小一部分，大部分債務(wù)是通過融資平臺舉債或通過企業(yè)發(fā)債，這些資金利息高、期限短，用于基礎(chǔ)設(shè)施等周期長的建設(shè)項(xiàng)目，屬于資金錯(cuò)配，地方政府償債壓力大?！必?cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國主要采取上級控制和市場約束兩種手段。修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機(jī)制，堅(jiān)決制止違規(guī)舉債 “允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強(qiáng)管理，有堵有疏?；蛴袀鶆?wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門要對項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評價(jià)。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。另外，從等級的角度，AAA等級城投債估值溢價(jià)較小，AA等級城投債估值溢價(jià)較大，所面臨的估值調(diào)整壓力更大。2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無法確認(rèn)是否被納入地方政府性債務(wù)體系，但是由于債務(wù)置換對于城投的潛在增信，這類城投債將依然具有比較強(qiáng)的金邊屬性，估值調(diào)整壓力不大。存量救助債務(wù)存量救助債務(wù)同樣不屬于地方政府債務(wù)，對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。具體形式取決于地方政府、企事業(yè)單位和債權(quán)人的協(xié)商，按照《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財(cái)庫[2016]22號），“地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)提前與存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人等溝通協(xié)商，做好償債相關(guān)準(zhǔn)備工作，尤其是置換未到期存量債務(wù)的，必須提前與債權(quán)人協(xié)商一致”。在現(xiàn)有的公司債、企業(yè)債和交易商協(xié)會的非金融企業(yè)債務(wù)融資工具相關(guān)規(guī)則中，均設(shè)置有債券持有人會議制度，對于發(fā)行人擬變更債券募集說明書約定條款、擬變更債券受托管理人，擔(dān)保人或擔(dān)保物發(fā)生重大變化，作出減資、合并、分立、解散及申請破產(chǎn)決定等對債券持有人權(quán)益有重大影響的事項(xiàng)必須召開債券持有人會議。而對于這部分存量債務(wù)，《預(yù)案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標(biāo)準(zhǔn)，這部分債務(wù)的信用資質(zhì)將產(chǎn)生極大的分化。地方政府債券對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。二是地方政府舉借，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。第二，什么是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)？地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，也就是我們通常所說的地方政府債務(wù)，又稱“一類債務(wù)”，是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。2014年最后一次地方政府債務(wù)