【正文】 理由書面告知送審機(jī)關(guān)。有制定規(guī)范性文件權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和組織，應(yīng)當(dāng)指定一個內(nèi)設(shè)部門和一名專門人員負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案、審查等工作。拒不執(zhí)行的，由備案審查機(jī)關(guān)報本級人民政府同意后予以撤銷。第三十六條 違反本規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重、產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的，由政府法制機(jī)構(gòu)可以提請行政監(jiān)察部門依法追究直接責(zé)任人和單位主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。一是初步確立階段。立法法則對備案審查制度作了專門規(guī)定，使備案審查制度更為明確具體，并取得了重要突破。根據(jù)監(jiān)督法的要求，各地省級人大常委會均制定了有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，并積極推動這項(xiàng)工作在本地區(qū)全面開展。（二）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段?？傮w來說，規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成績，但還存在一些問題需要進(jìn)一步厘清和探討。實(shí)踐中還存在大量以政府辦公室名義發(fā)布的，以及政府或者政府辦公室同其他國家機(jī)關(guān)或者組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。（二）關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)立法法和監(jiān)督法分別規(guī)定了地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府發(fā)布的決定、命令和下一級人大及其常委會作出的決議、決定的情形。一般來講,合理性包括兩層意思:一是制定規(guī)范性文件的動機(jī)、目的和具體規(guī)定符合法律的目的、原則和精神；二是設(shè)計的制度符合公正、合理、客觀、適度的一般要求。在主動審查方面，有些同志認(rèn)為可查可不查，這種觀點(diǎn)值得商榷。在被動審查上，明確由常委會法制工作機(jī)構(gòu)會同有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。（三）保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段。因此，加強(qiáng)對規(guī)范性文件的備案審查，可以從源頭上預(yù)防和糾正本級政府和下級人大的不當(dāng)行為，避免和減少損害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。（三）報備機(jī)關(guān)認(rèn)識不到位。積極爭取黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，充分利用報刊、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及專門會議多種形式，加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍。（三）強(qiáng)化制度建設(shè)。加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，完善工作機(jī)制，克服敷衍、畏難情緒。當(dāng)前，規(guī)范性文件備案審查工作涉及的法律法規(guī)比較多，工作機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢下工作的需要。（二）審查主動性不夠。從當(dāng)前實(shí)踐看，人大監(jiān)督大多是針對具體行政行為而開展的工作監(jiān)督，很少涉及針對抽象行政行為的法律監(jiān)督。由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)。把規(guī)范性文件備案審查作為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的方式之一,是新形勢下完善人大監(jiān)督制度,加強(qiáng)人大監(jiān)督力度,增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的重要舉措。（四）關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查機(jī)構(gòu)根據(jù)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查的主體是人大常委會，但在人大常委會內(nèi)要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來具體從事備案審查工作。在被動審查方面，審查的問題通常比較明確具體，應(yīng)當(dāng)更加突出對公民、法人和其他組織權(quán)益的保護(hù)。有些規(guī)范性文件未必違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或有失公正，或有損人民群眾的利益，也是需要撤銷的。這些文件通常涉及全局、與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。因此，不能拘泥于文件的形式，而要著眼于文件的性質(zhì)來判斷。三、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的幾個問題監(jiān)督法出臺后，無錫市人大常委會高度重視。由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)。2006年的監(jiān)督法設(shè)專章對規(guī)范性文件備案審查作了全面規(guī)范，這是在立法法已有的立法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，在新形勢下對法律監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善和深化。地方組織法進(jìn)一步擴(kuò)大了規(guī)范性文件審查的范圍。一、規(guī)范性文件備案審查制度的確立、發(fā)展與基本形成對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要制度。第三十四條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家上級政策措施調(diào)整情況以及實(shí)際情況的變化，定期對已公布的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，修訂或廢止不適應(yīng)需要的規(guī)范性文件。第三十二條 規(guī)范性文件存在下列問題的，由備案審查機(jī)關(guān)按下列規(guī)定處理：（一）違反本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定的，由備案審查機(jī)關(guān)發(fā)出《規(guī)范性文件備案審查意見書》。第二十五條 規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋或授權(quán)指定機(jī)關(guān)解釋。第二十一條 部門規(guī)范性文件報送政府法制機(jī)構(gòu)審查時，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交下列文件：（一）提請審查的公函；（二）規(guī)范性文件草案文本以及說明；（三）制定依據(jù)的文本（相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、國家政策、上級行政機(jī)關(guān)文件）。其他行政機(jī)關(guān)或組織制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其辦公會議審議通過，并由行政首長簽發(fā)。第十三條 報送政府審查的規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由起草擬部門主要負(fù)責(zé)人簽署；兩個或兩個以上部門聯(lián)合起草擬的，應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合起草擬部門的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。第九條 制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照立項(xiàng)規(guī)劃、調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)分歧、論證聽證、法律審核、討論決定、簽署公布等程序進(jìn)行。各級人民政府（含辦公室）以自己的名義制定的規(guī)范性文件為政府規(guī)范性文件；縣級以上人民政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織（以下簡稱部門）等以自己的名義制定的規(guī)范性文件為部門規(guī)范性文件。第十五條規(guī)范性文件報送備案時，應(yīng)提交以下材料：(一)規(guī)范性文件備案報告；(二)規(guī)范性文件正式文本；(三)就制定目的和依據(jù)、起草過程、主要內(nèi)容、征求意見及采納情況等所作的規(guī)范性文件起草說明。第九條廳政策法規(guī)處審查規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)出具審查意見。廳機(jī)關(guān)內(nèi)部公文和關(guān)于具體行政行為的法律文書，不適用本辦法。四是充分發(fā)揮人大代表的作用。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問，不僅能解決人大常委會機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對規(guī)范性文件進(jìn)行審查。2011年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件98件。③撤銷或廢止。由具體審查機(jī)構(gòu)對審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報常委會主任會議研究。③提出辦理建議。④存檔。同時，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報送審查。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報送文件原件及相關(guān)附件。比方說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機(jī)關(guān)的宗旨。對這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。（二）適當(dāng)性審查監(jiān)督法對于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會可以予以撤銷。二、備案審查的范圍根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報全國人大常委會備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。目前主要靠內(nèi)部調(diào)劑，通常安排現(xiàn)有工作機(jī)構(gòu)的人員兼職搞備案審查，但由于工作人員職數(shù)有限且自身任務(wù)繁重，兼顧備案審查工作比較困難。例如，2012年3月，通過對常委會信訪部門部分涉及民事執(zhí)行的信訪案件進(jìn)行分析研究，區(qū)人大常委會內(nèi)司工委跨前一步，積極發(fā)揮人大作用，主動參與溝通協(xié)調(diào)，推動法院研究制定了《執(zhí)行周轉(zhuǎn)房的適用與管理辦法》，引入“周轉(zhuǎn)房”解決“一套房執(zhí)行難”的工作機(jī)制，在一年的試行過程中取得了良好的效果，周轉(zhuǎn)房的司法實(shí)踐對“老賴”起到了極大的震懾作用，不但妥善解決了久懸未決的“一套房”陳年積案，并且開辟了一條攻克“一套房執(zhí)行難”的新途徑，增強(qiáng)了人大對法院辦理民生執(zhí)行案件的監(jiān)督制約，確保了“民生優(yōu)先、執(zhí)行優(yōu)先”的法律效果與社會效果相統(tǒng)一。從幾年來的工作實(shí)踐看，規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成效，但也存在一些問題需要研究解決，本文試作一些粗淺的分析和探討。同年8月，區(qū)政府常務(wù)會議決定在區(qū)級行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)實(shí)行報送審查制度。如，是否將政府會議紀(jì)要和黨委、政府聯(lián)合行文的文件納入備案審查的范圍，還存在著爭議。（二）及時調(diào)整充實(shí)備案審查工作的力量借助社會智力資源是人大加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的一個有益選擇。做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會主義民主政治制度的價值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來考慮：對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；對于縣（區(qū)）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對相關(guān)報告的評價，同時內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關(guān)于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。無論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。四、備案審查的程序（一）規(guī)范性文件的報送根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各