【正文】 保險(xiǎn)，則不管該雇員是否具有本地的城市戶(hù)口， 都可以享受這些保險(xiǎn)。1998年《土地承包法》實(shí)施之前，出于村內(nèi)不同農(nóng)戶(hù)人口相對(duì)變動(dòng)的需求，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村都以行政村或者自然村為范圍進(jìn)行定期或不定期的行政性土地調(diào)整。在我們調(diào)查的二千二百多位農(nóng)民中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”%，%，%；認(rèn)為“家里增加人口，不給土地”%，%，%；認(rèn)為“家里因?yàn)榕畠撼黾逌p少人口，但不減少土地”%，%，%；認(rèn)為“家里因?yàn)橛腥巳ナ蓝鴾p少人口，但不減少土地”%，%，%。土地集體所有制下的農(nóng)村家庭間人口相對(duì)變動(dòng)必然導(dǎo)致的結(jié)果是，無(wú)論是調(diào)整，還是不調(diào)整，都存在問(wèn)題。即使以土地資源比較稀缺的浙江為例，根據(jù)省規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2000年至2004年五年間?？紤]到中國(guó)只有2862個(gè)縣級(jí)行政單位，這個(gè)數(shù)字意味著平均每個(gè)縣級(jí)行政單位至少有兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。比如，我們進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查表明，蘇州市這個(gè)中國(guó)吸引FDI最成功的城市之一，在本世紀(jì)初每畝征地和建設(shè)成本高達(dá)20萬(wàn)元的工業(yè)用地平均出讓價(jià)格只有每畝15萬(wàn)人民幣。地方政府政府之所以可以大規(guī)模圈地并低價(jià)出讓?zhuān)涓驹蛟谟诂F(xiàn)有征地制度和土地出讓體制賦予了地方政府壟斷城市用地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力。即使近年來(lái)在部分地區(qū)開(kāi)始推行的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策（即失地農(nóng)民”用土地?fù)Q社保”）,也主要是由地方政府來(lái)主導(dǎo)和制定，社會(huì)保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面，被征地農(nóng)民基本沒(méi)有發(fā)言權(quán)，結(jié)果往往是已建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的城市中普遍存在保障不足的問(wèn)題。為解決農(nóng)地征收方面出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，國(guó)務(wù)院與國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)近年來(lái)也出臺(tái)了一系列政策和法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束地方政府。在農(nóng)村人口無(wú)法向城市進(jìn)行永久遷移并釋放土地的情況下，留在農(nóng)村的人口不僅無(wú)法擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，而且會(huì)由于村莊內(nèi)部人口變動(dòng)而不斷面臨土地被調(diào)整的壓力。與此同時(shí)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上初步開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，也將是的地方政府新的大規(guī)模的永久性稅源。3）達(dá)到上述“城市戶(hù)口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”的鄉(xiāng)村遷移人口，在自愿的基礎(chǔ)上，如果（無(wú)償）放棄其在農(nóng)村的農(nóng)地（包括農(nóng)地使用權(quán)證），則可以獲得城市戶(hù)口和申請(qǐng)享受上述福利包的資格。而對(duì)于公益事業(yè)征地，也應(yīng)該參照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。在這個(gè)方面，越南已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)非常值得我們考慮。注意，由于上述“戶(hù)籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”只針對(duì)那些希望獲得本地城市戶(hù)口并享受相應(yīng)福利的外來(lái)遷移人口，所以它不會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的外出打工（非永久流動(dòng)）有任何負(fù)面的影響?？梢钥紤]增加向城市公立教育的投入，并專(zhuān)項(xiàng)用于外來(lái)打工者子女的就學(xué)。應(yīng)該允許農(nóng)地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，或至少允許農(nóng)村集體就土地轉(zhuǎn)讓直接與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行談判，政府在審批后將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。同時(shí)，在該政策組合中，原來(lái)農(nóng)地集體所有制下村集體對(duì)土地具有的一定再分配能力這個(gè)關(guān)鍵特點(diǎn)也因存在被遷移人口釋放的“余地”而得到保留，從而增加了改革在政治上的可接受性。改革必然會(huì)帶來(lái)一些既有利益格局的調(diào)整。如果為遷移人口建立基本的社會(huì)保障、居住與子女教育安排，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與保護(hù)等問(wèn)題本身就是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的題中應(yīng)有之意，那么就有必要大力推進(jìn)。不奮斗就是每天都很容易，可一年一年越來(lái)越難。是狼就要練好牙，是羊就要練好腿。如果不進(jìn)一步推動(dòng)這項(xiàng)改革，只有讓大批的流動(dòng)人口繼續(xù)流動(dòng)，大批的失地農(nóng)民繼續(xù)失落。但當(dāng)前改革階段面臨的很多問(wèn)題，包括戶(hù)籍制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、征地制度，乃至相關(guān)的地方財(cái)政體制與社保體制存在的問(wèn)題，都已經(jīng)進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，原來(lái)那套缺乏整體性和前瞻性套路的改革模式也到了必須進(jìn)行調(diào)整的時(shí)候。由于“戶(hù)口福利包”是新建立的，而遷移人口在福利包—土地產(chǎn)權(quán)證選擇中有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進(jìn)； 而由于福利包融資是通過(guò)新引入的、歸地方政府所有的土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)的，那么這種政策實(shí)際上將使遷移人口能夠分享城市化所帶來(lái)的土地增值收益。應(yīng)該逐漸調(diào)整目前我國(guó)實(shí)行的、以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的城市住房保障制度，而建立以外來(lái)遷移人口及其家庭為主要目標(biāo)的廉租房政策體系。特別需要指出，由于我國(guó)計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的效應(yīng)開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，加上農(nóng)村外出務(wù)工人口的不斷增加，當(dāng)前一些農(nóng)村地區(qū)（特別是中部地區(qū)）的農(nóng)村中小學(xué)已經(jīng)無(wú)法招滿(mǎn)學(xué)生，近年來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行的大規(guī)模校舍投資開(kāi)始出現(xiàn)浪費(fèi)的跡象。即自愿放棄農(nóng)地，而且在本城市居住達(dá)到一定的時(shí)間、月收入超過(guò)一定的水平。包括越南在內(nèi)的很多發(fā)展中國(guó)家土地制度改革經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別）建立土地權(quán)屬管理辦公室，并直接向農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證是一種低成本、且具備很強(qiáng)操作性的土地制度改革模式。只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開(kāi)發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中農(nóng)地價(jià)值和增值部分的主要收益。1）降低目前的城市人口永久遷移、或者說(shuō)申請(qǐng)城市戶(hù)口的“戶(hù)口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。更重要的是，考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)換為具有商業(yè)價(jià)值的非農(nóng)用途過(guò)程中所發(fā)生的增值在相當(dāng)程度上可以歸結(jié)于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果對(duì)這部分土地不實(shí)行征收，而是市場(chǎng)化，地方政府通過(guò)抽取一定比例的土地增值稅就具有經(jīng)濟(jì)的合理性。首先，因?yàn)闆](méi)有實(shí)質(zhì)性的戶(hù)籍制度改革，使得中國(guó)城市化過(guò)程滯后和大量流動(dòng)人口出現(xiàn)，最根本的原因在于沒(méi)有為流動(dòng)人口建立基本的社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無(wú)法構(gòu)造一個(gè)使這些人口從農(nóng)村逐漸、但又是全面轉(zhuǎn)移出來(lái)的良性循環(huán)機(jī)制。由此，征地補(bǔ)償不足已成為了農(nóng)民上訪(fǎng)的首要原因，在部分地區(qū)征地糾紛甚至造成了群體性事件，嚴(yán)重危害了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)?；鶎诱畠A向于執(zhí)行較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償政策。因此，如果能夠通過(guò)提供廉價(jià)土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施之類(lèi)的各種優(yōu)惠政策來(lái)吸引到更多制造業(yè)投資的話(huà)，將不僅直接帶來(lái)增值稅收入，也會(huì)間接增加地方政府從服務(wù)業(yè)部門(mén)獲得的營(yíng)業(yè)稅收入，同時(shí)還會(huì)增加服務(wù)業(yè)的用地需求，從而有助于獲得更高的土地出讓金收入。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以名義價(jià)格、甚至是所謂的“零地價(jià)”出讓給投資者50年。到2006年底， 這些開(kāi)發(fā)區(qū)被中央核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積也被壓縮到9949平方公里。各個(gè)地方都通過(guò)修改城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置城市新區(qū)以及大規(guī)模設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)等途徑，擴(kuò)大城市規(guī)模，一些縣級(jí)市的城區(qū)面積甚至以每年6平方公里的速度“攤大餅”式擴(kuò)展。在一些地區(qū)，家庭人口減少的一個(gè)原因是家里有人因?yàn)榭紝W(xué)等原因離開(kāi)農(nóng)村，并在后來(lái)取得了城市戶(hù)口，但依據(jù)土地承包法，他們?nèi)匀豢梢员Ａ艮r(nóng)村土地，即使他們已經(jīng)與農(nóng)業(yè)完全無(wú)關(guān)。在那些堅(jiān)決落實(shí)土地承包法而不調(diào)整土地的村莊，不同農(nóng)戶(hù)之間的矛盾則開(kāi)始增加。但在天子腳下的北京，農(nóng)民工子女進(jìn)入城市公立學(xué)校就讀都還是困難重重。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類(lèi)的低端職位，也開(kāi)始招納外地人口。鄭州的例子再清楚不過(guò)地表明，戶(hù)籍制度改革不僅需要中央政府介入并在全國(guó)不同城市同時(shí)推動(dòng)，以防止單個(gè)或少數(shù)城市行動(dòng)而導(dǎo)致的人口劇增帶來(lái)的公共資源困境，也需要地方政府有配套的財(cái)政資源來(lái)為流動(dòng)人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)， 無(wú)論這種資源是來(lái)自于中央轉(zhuǎn)移支付，還是地方政府自有的、或新增的財(cái)力。即使是中國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套體制改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，其最新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革方案也基本上不包括那些外來(lái)的農(nóng)民工，外來(lái)人口一般還是要在本城市購(gòu)買(mǎi)商品房，才能夠獲得城市戶(hù)口。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍基本上對(duì)本地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)民開(kāi)放了。這就使得中國(guó)的鄉(xiāng)—城人口遷移模式不同于其他很多國(guó)家城市化過(guò)程中那種以永久性家庭遷移為主導(dǎo)的遷移模式，而多以臨時(shí)性、單身、鐘擺式遷移為主。 這里提出的系統(tǒng)性改革方案，首先是不同于單純的土地私有化政策提案，它可以在保持現(xiàn)有農(nóng)地制度集體所有制部分優(yōu)點(diǎn)的條件下，逐漸實(shí)現(xiàn)留在農(nóng)村的那部分農(nóng)民在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定；其次，它也不同于目前征地制度改革提案中將土地增值收益完全交給失地農(nóng)民的思路，而是建議通過(guò)配套的財(cái)稅體制改革實(shí)現(xiàn)地方政府乃至包括外來(lái)遷移人口在內(nèi)的城市居民對(duì)土地增值收益的共享；第三，不同于貌似公平、但實(shí)際上往往是侵害失地農(nóng)民權(quán)益的“以土地?fù)Q社?！钡姆桨福窃谡鞯刂贫雀母镏薪o予被征地農(nóng)民就土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式直接談判的權(quán)利；最后，它還不同于那些宣稱(chēng)要馬上廢除戶(hù)籍制度，或至少逐步減少城市戶(hù)口所附帶福利的激進(jìn)方案，而是要在清楚地界定城市政府為本地居民所應(yīng)盡基本公共服務(wù)義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列制度改革將這些公共服務(wù)逐步地?cái)U(kuò)展到那些從農(nóng)村遷移到城市的人口。無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政府部門(mén)，對(duì)于如何通過(guò)政策調(diào)整和制度改革去真正實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，仍然缺乏基本的共識(shí)。當(dāng)各級(jí)地方政府為追求財(cái)稅收入最大化而努力營(yíng)造“對(duì)商業(yè)友好”（business friendly）的投