國資預(yù)算制度的基本范疇與法價(jià)值(存儲版)
【正文】 期。 [6]劉偉：《關(guān)于國有企業(yè)改革的幾點(diǎn)看法》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟(jì)濟(jì)法學(xué)評論》第三卷，中國法制出版社2002年版，第293頁。 [4]詳見郭復(fù)初、王建中：《資本市場與國有資本監(jiān)管》，清華大學(xué)出版社2005年版，第150170頁。1942年11月18日和24日，由南京國民政府財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部共同會擬的《國營經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)監(jiān)理辦法草案》，分兩次在行政院審查室進(jìn)行審查并獲得通過。這是國資預(yù)算制度民主價(jià)值的充分體現(xiàn)。必須以國資預(yù)算制度為契機(jī)，使公眾加強(qiáng)對預(yù)算支出的監(jiān)督和民主化建設(shè)，更好地服務(wù)國有資本以及回報(bào)社會。因此，就單個(gè)企業(yè)而言，確實(shí)會出現(xiàn)政府的分紅或投資決策影響其長遠(yuǎn)發(fā)展的情況。改革之初，國家最初的財(cái)務(wù)契約安排并不是按照所有者的角色來決定的，其中政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者的角色始終被置于財(cái)務(wù)契約關(guān)系安排中的重要地位，這也導(dǎo)致了國有企業(yè)改革過程中的財(cái)務(wù)契約關(guān)系始終沒有按照出資人與企業(yè)之間的正常邏輯得以明確，也就是說，出資人在資本投入、運(yùn)營和分配過程中，沒有按照出資人利益最大化的原則實(shí)現(xiàn)資本的逐利性。資本及其運(yùn)行機(jī)制實(shí)質(zhì)在于實(shí)行資本的不斷增值與優(yōu)勝劣汰，這是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心。 如今重啟國企利潤上繳制度，是國家股東權(quán)的理性回歸。 [9]在債權(quán)模式下，國家通過與企業(yè)訂立承包、租賃合同以及授權(quán)經(jīng)營等方式賦予企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并保留自己對企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。分稅制改革是國家股東權(quán)思路的延續(xù)。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，指出建立一個(gè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向。此外，在中央層面，除了國資委監(jiān)管的143家企企，還有各個(gè)部委下屬的近5000多家國企，廣泛分布在鐵路、郵政、農(nóng)墾、煙草、教育、文化、科技等系統(tǒng)，這些企業(yè)的資本也屬國資預(yù)算制度的客體。 [5]筆者贊同國資預(yù)算必須根據(jù)財(cái)務(wù)運(yùn)行的規(guī)律，按照宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算的要求反映國有資本的經(jīng)營過程及結(jié)果。賦稅和利潤作為不同屬性的分配形式，從實(shí)質(zhì)上說，反映了國家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實(shí)體作為依據(jù)，共同參與剩余價(jià)值分配所形成的分配關(guān)系。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國有資產(chǎn)分為公共性國有資產(chǎn)和營利性國有資產(chǎn)。在法學(xué)語境下，國資預(yù)算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。中國人民大學(xué)法學(xué)院國資預(yù)算制度的價(jià)值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不僅反映了改革開放三十年來的經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論上的創(chuàng)新成果，而且確認(rèn)了諸多創(chuàng)新制度，其中一個(gè)重要的創(chuàng)新在于確立了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度（以下簡稱國資預(yù)算制度）。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。國有資本經(jīng)營預(yù)算是指國家所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)依法定授權(quán)，以國有資本出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算。國資預(yù)算在建國后經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、國有資本金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的脈絡(luò)演進(jìn) [2]，其究竟是何種性質(zhì)的預(yù)算，相對于公共預(yù)算其程序是否有特別之處？對于這個(gè)關(guān)鍵問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對取得的國有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。財(cái)政學(xué)界關(guān)于國資預(yù)算的認(rèn)識以雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政論的學(xué)者鄧子基、張馨、李松森為代表（鄧子基著重從財(cái)政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場失靈作為區(qū)分公共預(yù)算與國資預(yù)算的節(jié)點(diǎn)），認(rèn)為國資預(yù)算即國家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟(jì)屬性的分配。國有資本管理體制和國有企業(yè)改革的歷史說明，國有企業(yè)改革是改革的主要矛盾，是企業(yè)收入目標(biāo)與政府財(cái)政收入目標(biāo)存在一個(gè)分配性的矛盾，是一個(gè)利益分配關(guān)系 [6]。但在實(shí)際工作中，因1994年起新設(shè)企業(yè)，絕大多數(shù)由1993年以前注冊的老國有企業(yè)出資或改制而來，仍享受稅后利潤不上交的政策，該辦法并未得到有效執(zhí)行，從而形成了目前集團(tuán)公司不向國家上交利潤的格局。作為公司的終極所有者，股東設(shè)立公司的目的即在于獲取資本增值，因此在股東自益權(quán)中，對股東最有價(jià)值、最根本的權(quán)利的莫過于股利分配請求權(quán)或曰分紅權(quán)。前己述及，施行國資預(yù)算制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)是國家財(cái)務(wù)
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