【正文】 發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用；在調整和重組過程中，鼓勵非公有制企業(yè)通過并購和控股、參股等多種形式，參與國有企業(yè)的改組、改制和改造，進一步促進非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。 （四）主要政策措施 ，增強國有經(jīng)濟控制力，發(fā)揮主導作用。對長期虧損、資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆盏钠髽I(yè)和資源枯竭的礦山依法實施破產。 （ 19781993年）：以搞活國有企業(yè)為重點，國有資產管理融入企業(yè)改革實踐。 就一級政府的第一級出資人角色而言，國資委以特殊企業(yè)或非政府法定機構的形式存在最合乎其職能承擔的要求，但現(xiàn)行體制下國資委卻有著多重身份，在國資監(jiān)督管理中同時扮演了不同的角色。 第三，部門協(xié)調合作中體現(xiàn)的社會經(jīng)濟管理職能。而作為出資人的職能，則與一般公民、法人作為出資人無異，只不過出資主體代表的是國家所有權、出資則屬國有資本而已。特設機構履行的只應是出資人（民事主體）的職能，行使的是出資人的民事權利。 第三，鑒于國資委的濃郁行政性質，要在現(xiàn)有基礎上將其改造成純粹的出資人幾乎是不可能的。按照立法本意，該條適用于尚未實現(xiàn)政資分開、政企脫鉤的部門，包括金融、鐵路、郵政、煙草以及部分事業(yè)單位，可以授權相關部門（包括財政部）或機構履行出資人職責。 履行出資人職責的機構對法律、行政法規(guī)和本級人民政府規(guī)定須經(jīng)本級人民政府批準的履行出資人職責的重大事項，應當報請本級人民政府批準。 第一， 對于劃歸國資委管轄的企業(yè)，應當在工商登記部門變更登記，使國資委真正成為法律上的出資人，以切實履行出資人職責。 三、國資委與國家出資企業(yè)的關系 第十三條 履行出資人職責的機構委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會會議、股東大會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權，并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構。 總之，履行出資人職責的機構對國家出資企業(yè)，要在企業(yè)、公司法的范圍內行使權利及實施監(jiān)管，是具體老板，這既不是依托行政權的 “ 婆婆 ” 職能和總老板職能，也不能像計劃經(jīng)濟時政資不分的主管部門那樣，隨意干預企業(yè)的人事和生產經(jīng)營活動。 在這種三層架構中，國資委對企業(yè)間接持股，仍有相應的法律風險。但是事實上，當這些控股公司也被要求信息披露時，國資委的實際控制人角色就會暴露出來。 (一 )履行出資人職責的機構與同級人民政府的關系 按照本法規(guī)定，履行出資人職責的機構是同級人民政府及其財政轄下企業(yè)的最高一級出資人，國資委則是其中之一。如國資委代表政府履行出資人職責，調整國有經(jīng)濟布局和結構，涉及新增投資，需由發(fā)改委審批，存在協(xié)調配合的問題。 還需關注的是， 在國資委與組織部門的關系中，黨要在企業(yè)、公司法的架構和范圍內實現(xiàn)對企業(yè)的領導。 1993年頒布的 《 公司法 》 首次從法律上對企業(yè)法人財產權作出規(guī)定： “ 公司享有由股東投資形成的全部法人財產權，依法享有民事權利，承擔民事責任。 從本質上講，企業(yè)法人財產是企業(yè)受托支配運作他人的財產。既然國家對國有資本投資的企業(yè)不能喪失所有權和所有權人地位，則企業(yè)資產及其經(jīng)營的任何收益，在未依法或依約分配給個別的出資者或股東、企業(yè)管理者、職工，未用以向國家納稅或向債權人償債之前，均應屬于全體出資者或股東的權益，因而企業(yè)法人財產權中不應包括收益權。 首先，根據(jù)所有權或私有權的原則，財產的孽息或收益應歸財產的所有者所有。 企業(yè)法人在經(jīng)營活動中增加的財產也構成法人財產。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。國資委履行國有資本出資人職責，有義務將資本收益上繳同級財政；而國有資本預算是政府財政預算的有機組成部分，經(jīng)同級人民代表大會批準后執(zhí)行。 換言之， 在政資分開的情況下，對政府承擔社會經(jīng)濟公共管理職能的部門而言，在其職能范圍內，國資委不具有任何特殊性， 不能因為其國有或法定的性質就對其有所厚愛，而貶抑其他非國有、非特殊的市場主體。 四 、 履行出資人職責的機構與同級人民政府及其相關職能部門的關系 第十五條 履行出資人職責的機構對本級人民政府負責，向本級人民政府報告履行出資人職責的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產的保值增值負責。 國資委不論是直接持股，還是間接持股，如果實際上扮演了上市公司所在國對控制人角色的認定，則都不能擺脫公司境外上市時的法律風險。 在國務院和地方對國有資產運營監(jiān)管方式的探索中，在國資委和企業(yè)之間出現(xiàn)了作為 “ 中間層 ” 的營運主體，稱為國有資產運營公司、控股公司、集團公司等。 履行出資人職責的機構對國家出資企業(yè)或全額出資、絕對或相對控股，需提名、委派董事會成員。同時，國資委對其作為出資人的企業(yè)控股參股的企業(yè)，事實上而且應當承擔作為國資總老板的一般監(jiān)管職能。 (二 )國資委與其他國有資本出資人或股東的關系 在本級人民政府之下，按照我國現(xiàn)行國資監(jiān)管體制，除國資委經(jīng)授權履行出資人職責之外，其他經(jīng)授權對金融、郵政、鐵路、煙草等企業(yè)履行出資人職責的部門和機構與國資委具有同等地位，與國資委平行履行職責，相互間不存在管理被管理或監(jiān)督被監(jiān)督的關系。 二、履行出資人職責的機構及其與其他國有股東的關系 第十二條 履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。 一旦本法生效，國資委將脫離國務院和地方政府序列，成為地位和職能均由 《 企業(yè)國有資產法 》 所賦予的一種機構，該法是它的權利來源并經(jīng)同級政府授權。 第二，寄望于每一級政府把國有資本出資人職能集中于一個實體，代表本級人民政府對所出資企業(yè)享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“ 管人、管事、管預算 ” ，有違市場經(jīng)濟條件下投資經(jīng)營的客觀規(guī)律。我國的國有資本分布廣泛，企業(yè)形態(tài)多種多樣，直接支配者眾多，為了保證國有財產所有權的統(tǒng)一行使，國務院在政府系統(tǒng)內需要能夠利用行政體系、運用行政權力、采取行政手段對國有財產實施自上而下的管理和監(jiān)督。 “ 出資人 ” 的應然定位 國家所有權需由特定的國家機關來代表、行使，其中 既有代表國家所有權的管理監(jiān)督職能，也有具體的出資 人職能，兩者應當分開由不同的主體承擔。國資委承擔的產權登記管理職能，面向社會，也具有部分公共管理職能的性質。代表國家所有權的 “ 總老板 ”管理監(jiān)督職能則應由同級政府承擔，其專責職能部門只能是財政機關，其他相關機關也部分地承擔這種職能。 (一 )我國國有資產投資經(jīng)營及監(jiān)管體制的沿革 從建國初期至今，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制的不斷變化，我國的國有資產投資經(jīng)營和監(jiān)管體制也在探索中趨于完善，大體上經(jīng)歷了四個階段。 、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、合資、轉讓國有產權、股份制和股份合作制等多種形式，繼續(xù)放開搞活國有中企業(yè)，建立劣勢企業(yè)退出市場的機制。 ” 為了使重要行業(yè)和關鍵領域具體化，增強在實際工作中的可操作性， 《 指導意見 》還要求 “ 有關部門要抓緊研究確定具體的行業(yè)和領域，出臺相應的產業(yè)和企業(yè)目錄。主要是國有經(jīng)濟的分布仍然過寬，相當數(shù)量的國有資本并不處于關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域；不少企業(yè)處于虧損或微利狀態(tài)，積累了一批資不抵債、扭虧無望、喪失市場競爭力的企業(yè)；一些大企業(yè)業(yè)務龐雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)的層級、數(shù)量過多，母公司對子、孫公司失控，是企業(yè)效率低下、國有資產流失的重要原因。如憲法對我國以公有制為主導的所有制、公共財產神圣不可侵犯作了規(guī)定；對國資的日常保護是民商法、行政法、刑法、訴訟及程序法的任務。 主要規(guī)定對國有資產運行狀況進行統(tǒng)計、報告的類型、范圍、形式、內容、方法、程序、組織管理和法律責任等。 主要規(guī)定對國有資產進行清產核資的范圍、任務、目標、方式、程序、法律后果和組織管理等。 國家與國有企業(yè)的關系具有 三重性 。 三是國有主體作為企業(yè)、公司的具體出資人或股東的職能。政府承擔公共管理職能，要求承擔該職能的具體機關與其所管轄的主體不得有利益沖突，與其他具體公共管理機關、承擔國家所有權監(jiān)督管理職能的機關以及國有資本具體出資人之間不得發(fā)生角色錯位。 第八條 國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的國有資產管理與監(jiān)督體制，建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產保值增值責任。 行出資人職責企業(yè)的范圍 中央和地方政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有所有者權益，使中央政府和地方政府作為國家所有權的代表，在委托代理鏈條中處于同一層級，同時承擔國家所有權的總老板職責。 國務院確定的關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業(yè)，由國務院代表國家履行出資人職責。因此應當將其界定為國有企業(yè)。 (4)國有主體與非國有主體共同出資、國有資本絕或相對控對股的公司，包括股份有限公司和有限責任公司。 (2)國有獨資公司。 (2)國有企業(yè)在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行為必須符合或不違背政府的意志和利益。這并不排除國家有權在必要時統(tǒng)一配置國有資產，通過法律法規(guī)，合理調整中央和地方各級政府行使所有權人職責的范圍。 其次， 國家作為一個體系，需要由具體的國家機關代表國家來行使所有權。 （二）國家所有權及其行使 第三條 國有資產屬于國家所有即全民所有。關于國有資產法的調整范圍，有 “ 大、中、小 ” 三種不同意見。 第四，它以市場配置為主。 企業(yè)是經(jīng)營性主體，主要以營利為目的，追求資本所有者利益的最大化；但其也可能是政策性經(jīng)營和公益性經(jīng)營的，如政策性銀行、郵政和電信普遍服務等。國有自然資源只限于國家主權所及地域范圍之內，地表資源只限于法定歸農民集體所有的范圍以外；資源性國有資產在數(shù)量上既定，并且由于不可再生或再生過程緩慢而呈現(xiàn)遞減趨勢；相對于社會對資源需求而言，其總是處于稀缺狀態(tài)，而且隨著時間推移其稀缺性會越來越突出。 即行政事業(yè)性國有資產的特定用途和非增值性，決定了其只宜由不具有營利目的的國家機關、事業(yè)單位和社會團體占用。由于國家所有權的主體是國家，因此在國有資產體系內，所謂“ 誰投資、誰所有 ” ，實際上是指 誰合法地用國有財產投資，該主體就依法作為出資人或股東對該國有資本享有所有者權益。這里的國有資產包括： 其一， 國家以各種形式對企業(yè)的投資及收益等經(jīng)營性資產； 其二， 國家向行政、事業(yè)單位撥款形成的非經(jīng)營性資產； 其三， 國家依法擁有的土地、森林、河流、礦藏等資源性資產。企業(yè)擁有或者控制，是指企業(yè)享有某項資源的所有權，或者雖然不享有某項資源的所有權，但該資源能被企業(yè)所控制。對于應當由國家宏觀政策調整的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和結構調整等問題，本法也不作規(guī)定；對于 《 公司法 》等法律、行政法規(guī)中已有明確規(guī)定的諸如建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理等，主要適用其他相關法律法規(guī)，在本法中只作銜接性的規(guī)定。 十多年來我國國有企業(yè)和國有資產管理體制改革的總體脈絡，是在適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標的大背景下， 始終圍繞國有企業(yè)產權制度改革這個核心，推進政企分開、政資分開， 促進國有財產投資經(jīng)營各環(huán)節(jié)的角色定位科學、明晰，在此基礎上力求老板到位、監(jiān)管得力、企業(yè)得以依 《 公司法 》 面向市場有效地運作，從而為發(fā)展壯大國有經(jīng)濟奠定了體制基礎。這個數(shù)字還僅僅是國有資產總數(shù)的一小部分。 (一 )本法的立法目的 第一條 為了維護國家基本經(jīng)濟制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，加強對國有資產的保護，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。加上我國正處于社會和經(jīng)濟轉型期，各種侵吞、侵害國有資產及其權益的事件層出不窮，如在國企改制過程中，將國有資產低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產權益，化公為私。 ”“ 國家保護社會主義的公共財產。 （ 1）資產的概念 在嚴格意義上， “ 資產 ” 和 “ 財產 ” 不是同一概念。但在實際生活和法律中， “ 資產 ” 和 “ 財產 ” 往往不能嚴格區(qū)分，比如在不嚴格適用本法第 2條界定的場合，一般而言 “ 國有資產法 ” 中所指的 “ 國有資產 ” ，與國有財產的含義相同，“ 國有資產法 ” 就是國有財產法。 （ 3）國有資產的界定 界定國有資產就是通過法律認可的主體、方法和程序，確定某項資產或權益或者其中的某部分是否屬于國有。在我國的國有資產中，雖然行政事業(yè)性國有資產所占比例較小，但在整個社會系統(tǒng)中處于關鍵地位，對政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展有著舉足輕重的作用。同時，事業(yè)單位在一定條件下可以通過特